连平：二十届三中全会释放了哪些重要改革信号？

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连平 广开首席产业研究院院长、中国首席经济学家论坛理事长

广开首席产业研究院

7月15-18日，举世瞩目的二十届三中全会在北京召开。会议通过了《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（下称《决定》）。会议指出，面对纷繁复杂的国际国内形势，面对新一轮科技革命和产业变革，面对人民群众新期待，必须自觉把改革摆在更加突出位置，紧紧围绕推进中国式现代化进一步全面深化改革。会议全面部署了经济体制、科技体制、财税金融体制等方面的重要改革措施，着力打通束缚新质生产力发展的堵点卡点，释放了一系列重要和积极的改革信号。会议强调，到2029年建国八十周年时，要完成《决定》提出的改革任务。《决定》将成为未来一个时期我国改革深入推进的纲领性文件。

看点1：加快建设高水平社会主义市场经济体制

会议提出，“高水平社会主义市场经济体制是中国式现代化的重要保障。”二十大报告中也提出“构建高水平社会主义市场经济体制”并作出战略部署。可见，构建高水平社会主义市场经济体制是基于当前国内外发展形势和新时代新征程的使命任务提出的重大战略举措。这一战略举措不仅对于加快构建新发展格局、推动经济高质量发展、夯实全面建设社会主义现代化国家等目标的实现具有重要意义，也为中国式现代化了提供强大动力和制度保障。会议指出，必须更好发挥市场机制作用，创造更加公平、更有活力的市场环境，实现资源配置效率最优化和效益最大化，畅通国民经济循环，激发全社会内生动力和创新活力。要毫不动摇巩固和发展公有制经济，毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展，保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护，促进各种所有制经济优势互补、共同发展。要构建全国统一大市场，完善市场经济基础制度。要实现资源配置效率最优化和效益最大化，既要明确市场在资源配置中所起的决定性作用，又更好发挥政府作用。一方面要充分利用市场机制配置资源的有效性和优势，另一方面要正确定位政府在中国社会主义市场经济中的地位和作用，提高政府行为的有效性和政府服务的质量。

未来，可能会从多个方面加快推进建设全国统一大市场。从“立”的角度要抓好“五个统一”：强化市场基础制度规则统一；推进市场设施高标准联通；打造统一的要素和资源市场；推进商品和服务市场高水平统一；推进市场监管公平统一。从“破”的角度要进一步规范不当市场竞争和市场干预行为。“公有制为主体、多种所有制经济共同发展”是中国社会主义市场经济体制的主要特色，是中国社会主义市场经济体制区别于其他市场经济制度的主要标志。一方面要做大做强做优公有经济和国有企业，加快推动国企改革；另一方面要大力支持和正确引导非公经济和民营企业发展，在制度和法律层面保障公有经济与非公经济、国有企业与民营企业平等竞争，共同发展。

看点2：健全因地制宜发展新质生产力体制机制改革

公报提出，“高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务”“要健全因地制宜发展新质生产力体制机制”。习近平总书记对新质生产力作出了系统性的阐述，“新质生产力是创新起主导作用，摆脱传统经济增长方式、生产力发展路径，具有高科技、高效能、高质量特征，符合新发展理念的先进生产力质态。新质生产力由技术革命性突破、生产要素创新性配置、产业深度转型升级而催生，以劳动者、劳动资料、劳动对象及其优化组合的跃升为基本内涵，以全要素生产率大幅提升为核心标志，特点是创新，关键在质优，本质是先进生产力。”与传统生产力相比，新质生产力更加重视科技创新、技术进步和智力资源等对生产方式、生产效率和生产质量的全面提升，具有技术创新导向，是信息化、数字化和智能化时代的重要标志。简言之，新质生产力是一种集“创新+质优”于一体的先进生产力。

公报提出，“教育、科技、人才是中国式现代化的基础性、战略性支撑”。未来需要深化教育综合改革，深化人才发展体制机制改革。结合近期政策动向来看，深化科技体制改革的重点可能包括四个方面：一是深化科技管理体制改革，统筹各类创新平台建设，加强创新资源统筹和力量组织，提高科技创新组织化协同化程度。二是深化科技经费分配和管理使用机制改革，赋予科研单位和科研人员更大自主权，提升科技创新投入效能。三是形成以创新价值、能力、贡献为导向的人才评价体系，健全符合科研活动规律的分类评价体系和考核机制，完善科技奖励、收入分配、成果赋权等激励制度。四是继续强化企业创新主体地位，进一步打通科技、产业、金融连接通道，健全企业技术创新政策体系，为企业提供更加精准的指导和服务，加速推进成果转化应用。

看点3：新一轮财税体制改革增强地方财政可持续性

公报提出，“统筹推进财税、金融等重点领域改革”“深化财税体制改革”。改革开放以来，我国经历了1994年和2014年两轮规模较大的财税体制改革。随着经济社会快速发展，现行财税体制逐步暴露出不少问题和风险：财权财力不断上收至中央，事权不断下移至地方；地方税收入在税收总收入中的占比持续下降，部分地方政府财政收入减少，财政支出面临较大压力；中央对地方、省对省以下各级政府的转移支付规模快速膨胀，影响财政资金的使用、配置效率及可持续性；宏观税负结构不合理，企业承担了相对较重的税负；一些新兴领域，如数字经济相关产业仍是税收征管的盲区。在我国推动高质量发展的背景下，中央谋划推进新一轮财税体制改革，有助于健全和完善中国式现代财政制度，充实地方财力，有效降低地方债务风险，充分调动地方政府促进经济、社会、民生等各项事业均衡发展的积极性、主动性和创造性。

结合改革趋势来看，新一轮财税体制改革的重点有可能涵盖以下方面：一是重新划分地方财权和事权。例如，择机将基本养老保险、基本医疗和公共卫生、高等教育、跨省重大基础设施项目建设等“中央与地方共同财政事权”中的一部分上移，升级为“中央财政事权”。二是健全转移支付分类管理机制。推动修改预算法，完善转移支付法律制度，优化一般性转移支付、共同财政事权转移支付和专项转移支付的比重，推进中央和省、省和省以下转移支付制度改革，提高财政资金使用效率和配置效率。三是稳定宏观税负。不再推行大规模的全面减税降费政策，而以结构性精准减税为主，重点加强对科技创新、地区均衡发展、经济高质量发展等方面的税收支持，适时对数字经济产业开征服务税。四是优化税制结构。提高所得税、财产税等直接税比重，进一步推进增值税税率简并，扩大消费税覆盖范围，加强对超高收入个人所得税的调节。五是完善中央与地方分税制体系。短期内，建立健全以共享税作为过渡的地方税体系，重点是推动消费税征收从生产端向批发零售端后移，成为中央和地方共享税，同时优化调整企业和个人所得税的央地分成比例；中长期来看，进一步合理配置地方税权，积极培育财产类、部分最终消费和劳务服务类等地方税源，建立规范、稳定、可持续的地方税体系，不断充实、壮大地方财力。

表1：中央与地方财政事权和支出责任划分（2016）

中央财政事权	地方财政事权	中央与地方共同财政事权
国防、外交、国家安全、出入境管理、国界河湖治理、全国性重大传染病防治、全国性大通道、全国性战略性自然资源使用和保护等基本公共服务。	社会治安、市政交通、农村公路、城乡社区事务等受益范围地域性强、信息较为复杂且主要与当地居民密切相关的基本公共服务。	义务教育、高等教育、科技研发、公共文化、基本养老保险、基本医疗和公共卫生、城乡居民基本医疗保险、就业、粮食安全、跨省重大基础设施项目建设和环境保护与治理等体现中央战略意图，且具有地域管理信息优势的基本公共服务。

数据来源：广开首席产业研究院根据公开资料整理。

看点4：以深化金融体制改革保障经济高质量发展

公报强调，“深化金融体制改革”。金融是国民经济的血脉，是国家核心竞争力的重要组成部分。近年来，我国金融业增加值占比不断提升，金融在支持实体经济、防范化解金融风险等方面取得重要阶段性成果。但与金融强国和中国式现代化建设的目标要求相比，金融服务实体经济的质效不高，金融行业“资金空转”“关联套利”等现象不同程度存在，金融领域风险隐患仍然较多。推进金融体制改革向纵深发展，既是推动我国金融业转型升级的突破口和着力点，也是解决当前我国金融领域突出问题的重要路径，是推动经济高质量发展的重要保障，事关中国式现代化建设的全局和根本。

未来，深化金融体制改革将有七个着力点：一是建立健全科学稳健的金融调控体系。重点是加快建设现代中央银行制度，健全货币政策和宏观审慎政策双支柱调控框架，深化利率汇率市场化改革，健全市场化利率形成、调控和传导机制。二是构建完备有效的金融监管体系。全面强化机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管、持续监管，依法将各类金融活动全部纳入监管，有序推进金融科技创新监管试点，探索更具包容、审慎、专业的新型监管方式。三是形成结构合理的金融市场体系。完善由银行体系、债券市场、股票市场、风险投资体系等组成的全方位、多层次的金融市场体系，促使间接融资和直接融资比例合理，金融资源配置效率高。四是强化分工协作的金融机构体系。推动各类金融机构在规模、结构、区域布局上更加优化。加强大型商业银行的主力军作用，深化政策性银行改革，推动中小银行回归本源和主业，健全公司治理和内部管理，支持培育一流投资银行和投资机构，进一步发挥保险业的经济“减震器”和社会“稳定器”功能。五是完善多样化专业性的金融产品和服务体系。围绕做好科技金融、绿色金融、普惠金融、养老金融、数字金融五篇大文章，强化金融产品和服务创新，优化资金供给结构，推动把更多金融资源用于促进科技创新、先进制造、绿色发展和中小微企业，大力支持实施创新驱动发展、区域协调发展、粮食和能源安全等国家重大战略实施。六是全面深化资本市场改革。健全多层次资本市场体系，拓展优化资本市场跨境互联互通机制。加强金融基础设施建设，提高债券市场的定价能力。完善上市公司各环节监管，进一步提高主板、创业板上市标准，全面完善减持规则体系，强化上市公司现金分红监管，制定上市公司市值管理指引，建立健全不同板块差异化的退市标准体系。培育壮大长期投资力量，完善适配长期投资的基础制度。加强资本市场法治建设，修订证券投资基金法、证券公司监督管理条例，加快制定上市公司监督管理条例、公司债券管理条例、不动产投资信托基金管理条例等。七是推动金融高水平双向开放。稳慎扎实推进人民币国际化，深化外汇领域改革开放，稳步扩大金融市场制度型开放。增强上海国际金融中心的竞争力，巩固提升香港国际金融中心地位。积极参与国际金融监管改革，推动和引领绿色金融、数字金融等新兴领域国际规则标准制定，提高我国在国际金融规则标准制定中的话语权和影响力。

看点5：加快城乡要素流动推动新型城镇化建设

公报提出“必须统筹新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴，全面提高城乡规划、建设、治理融合水平，促进城乡要素平等交换、双向流动，缩小城乡差别，促进城乡共同繁荣发展”。十八大提出我国要走中国特色新型城镇化道路，2023年末，全国常住人口城镇化率达到66.16%，十年间提升了12.43个百分点。新型城镇化的发展也是农业转移人口市民化的过程，当前我国城镇户籍率为48.3%，低于常住人口城镇化率。长远来看，伴随着农村经济体制改革和劳动生产率提高，农村人口转城镇市民的空间依然很大。

为了有效促进城乡要素双向流动，推进城乡融合发展，未来可能在以下三个重点领域展开：一是加快农业转移人口市民化进程。进一步放开放宽除个别超大城市外的落户限制，各地将因地制宜制定具体落户办法，完善全国公开统一的户籍管理政务服务平台，提高户籍登记和迁移便利度。二是开拓乡村建设多元化融资渠道，引导城市资金入乡。鼓励各级财政支持城乡融合发展。逐步提高地方土地出让收益用于农业农村比例。在依法依规和遵守市场化原则前提下，推动农村金融机构扩大信贷投放，运用支农至小再贷款、再贴现等政策工具，引导大型商业银行下沉服务重心、加强信贷支持。三是促进城乡产业协同发展。发展县域经济，构建以现代农业为基础、乡村新产业新业态为补充的多元化乡村经济。

看点6：深化土地制度改革提升土地要素配置效率

公报提出“巩固和完善农村基本经营制度，完善强农惠农富农支持制度，深化土地制度改革”。土地是财富之母，十一届三中全会以来，土地制度改革对我国经济发展起到了至关重要的作用。从1982年家庭联产承包责任制保障农民对土地承包经营的各项权利，解放农村生产力；到十八大鼓励土地承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，农村经济发展取得了长足的进步。时至今日，中央决定深化土地制度改革，目标是缩小城乡居民收入差距。

结合近些年农村宅基地改革试点经验，新一轮土地制度改革总体基调将围绕提升土地要素配置和使用效率展开，重点可能在以下四个方面：一是健全土地流转价格形成机制。启动实施第二轮土地承包到期后再延长30年整省试点，落实土地出让收入支农政策，逐步盘活农村以土地为主的存量资产，完善农村土地所有权、承包权、经营权分置，增加农民财产性收入，助力乡村全面振兴。二是稳慎推进农村宅基地制度改革。鼓励有条件的农村宅基地进入农村土地流通市场，加快推进房地一体的宅基地使用权确权登记颁证，探索宅基地所有权、资格权、使用权分置有效实现形式。三是整合盘活农村零散闲置土地。在不触及耕地红线、充分保障农民宅基地合法权益的前提下，探索农村集体经济组织及其成员采取自营、出租、入股、合作等方式，综合运用增减挂钩和占补平衡政策，保障乡村基础设施和产业发展用地，提升乡村建设水平。四是推进农村集体建设用地改革。建设现代农业产业园区，健全智能标准厂房和仓储保鲜等设施，完善检验检测、商贸流通、农村产权交易等平台。

看点7：健全绿色低碳发展机制促进可持续发展

公报提出，“中国式现代化是人与自然和谐共生的现代化。必须完善生态文明制度体系，协同推进降碳、减污、扩绿、增长，积极应对气候变化，加快完善落实绿水青山就是金山银山理念的体制机制。要完善生态文明基础体制，健全生态环境治理体系，健全绿色低碳发展机制”。我国已提出力争2030年前实现碳达峰、2060年前实现碳中和的目标，促进经济社会发展全面绿色转型。我国大力推进绿色低碳转型发展，并取得显著成效；2012年至2023年，单位GDP能耗下降26.8%。通过健全绿色低碳发展机制与绿色转型，促使工业企业提升生产效率与降低能耗，提升经济效益与竞争力；并推动节能环保、清洁能源等新兴产业发展，培育新的经济增长点。推动经济社会发展绿色化、低碳化是实现高质量发展的关键环节，实现社会可持续发展。

未来我国健全绿色低碳发展机制，一是推动能源消费结构优化。2013年到2023年，我国能源消费结构持续优化；煤炭消费比重从67.4%下降到55.3%，风电、太阳能发电等非化石能源消费比重从10.2%提高到17.9%。控制传统化石能源消费总量，继续推动非石化能源发展，促进能源消费结构向清洁低碳加快转变。二是支持绿色低碳产业发展。继续支持新能源汽车产业发展，积极发展风电、光伏等低碳制造业。2023年，我国新能源汽车年销量达到949.5万辆，‌同比增长37.9%；光伏组件产量达到518GW，位居世界首位。三是加快工业绿色转型。实施工业能效提升与推行清洁生产，推进重点行业节能降碳改造，推动工业领域设备更新；建设绿色工厂，推动工业绿色低碳发展。到2025年，通过实施节能降碳行动，我国钢铁、电解铝等重点行业达到标杆水平的产能比例将超过30%，行业整体能效水平明显提升。四是强化财税金融等政策支持。制定支持绿色低碳产业发展政策，完善支持绿色发展的财税、金融、投资、价格政策和相关市场化机制。

看点8：深化改革在发展中保障和改善民生

公报提出，“完善基本公共服务制度体系，完善收入分配制度，完善就业优先政策，健全社会保障体系，深化医药卫生体制改革，健全人口发展支持和服务体系”。民生之计，关乎群众福祉和社会和谐。党的十八届三中全会以来，以习近平总书记为核心的党中央始终将持续增进民生福祉、促进社会公平正义放在社会体制改革的重要地位。十几年来，我国民生领域改革取得幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老友所养、住有所居、弱有所扶的巨大成就。然而也要认识到，我国地域广阔、人口众多，各地区经济发展程度、公共财政实力、居民收入水平等存在明显差距，造成了各区域间民生资源仍普遍面临着发展不平衡、不充分的矛盾。民生领域统筹层次低、标准不一致、数据不互通也造成了民生治理服务碎片化的问题。健全完善民生领域的体制机制，提升人民群众的获得感、幸福感和安全感，既是人民对美好生活向往的出发点和落脚点，也在稳定预期、扩大内需、促进经济高质量发展等多方面发挥着重要作用。

新一轮的民生领域改革重点主要包括以下五方面：一是完善收入分配制度。充分发挥初次分配的基础作用，加大税收、社会保障、转移支付等再分配调节力度，建立健全第三次分配机制，构建多层次分配协调配套的制度体系。二是优化就业创业环境。围绕社保、财税、金融等方面继续支持民营经济、中小企业等各类经营主体稳岗扩岗。加快培育战略新兴产业中的就业新增长点。完善创业带动就业保障制度，优化创业服务，提升创业质量。三是落实更公平的社会保障制度。一方面，扩大社保覆盖面，稳步提高社会保障待遇水平，让人民群众更多更公平分享改革发展成果。另一方面，提升社保统筹层次，稳步推进企业养老保险全国统筹，失业保险、工伤保险省级统筹，不断增强社会保障公平性。四是推动以“三医”协同发展为核心的医药卫生体制改革。深入推广“三明经验”，通过“腾空间、调结构、保衔接”的路径，实现管理药品价格、丰富医保支付手段、完善医院绩效考核、优化医院收入和医生薪酬结构等多方面的联动改革，推动医药卫生体系以治病为中心转向以人民健康为中心。五是健全人口发展支持和服务体系。以“一老一小”为重点，持续完善生育政策，优化托育领域服务，构建基本养老服务体系和保障机制，提高养老服务供给能力和可及化水平，建立覆盖全生命周期的人口服务体系。

看点9：以更高水平开放型经济新体制提升开放能力

会议提出，“开放是中国式现代化的鲜明标识。必须坚持对外开放基本国策，坚持以开放促改革，依托我国超大规模市场优势，在扩大国际合作中提升开放能力，建设更高水平开放型经济新体制。”近年来，高水平对外开放中最突出的特点之一是外贸结构的进一步优化。深入外贸数据内部来看，新产品、新业态和新主体激发了我国外贸的新动能。以“新三样”为代表的新产品走向全球。以跨境电商为代表的新业态在海外广受欢迎。以民营企业为代表的新主体蓬勃发展。除了结构不断优化，近十年来对外开放还表现为货物贸易质效稳步提升，实际利用外资持续增长，境外直接投资量质齐升和服务贸易进出口额不断提高等四个方面。

会议指出，建设更高水平开放型经济新体制，要稳步扩大制度型开放，深化外贸体制改革，深化外商投资和对外投资管理体制改革，优化区域开放布局，完善推进高质量共建“一带一路”机制。要更积极主动实施更大范围和更宽领域的市场开放；顺应世界大势建立科技创新开放合作体制机制；以自身的高质量发展和中国式现代化为全球和平发展和世界现代化作出新贡献；建设全国统一大市场，打造具有稳定国内大循环和推动国内国际双循环的双重功能。依托超大规模市场建设全国统一大市场，可以推进科技创新、增强产业链供应链韧性、扩大内需、吸引外资，通过畅通国内大循环进一步提升对外开放的质量和水平；不断加强国家区域战略深度融合，扩大合作范围，推动共建“一带一路”高质量发展；促进“沿海”和“内陆”、“向东”和“向西”协同开放，优化区域开放布局；培育更多内陆开放高地，提高中西部和东北地区对外开放水平；以制度创新为重点，推动自由贸易试验区和自由贸易港建设；提升生产性服务业比重。（来源：首席经济学家论坛）

报告撰写团队成员：

连  平 广开首席产业研究院院长兼首席经济学家刘  涛 广开首席产业研究院副院长马  泓 广开首席产业研究院资深研究员陈 兵 广开首席产业研究院资深研究员罗奂劼 广开首席产业研究院高级研究员黎 昆 广开首席产业研究院高级研究员刘泽凡 广开首席产业研究院研究员