芦哲：从三中全会看央地财税关系新思路

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本文是方正证券首席经济学家芦哲在中国首席经济学家论坛暨第三届大湾区经济发展大会上的主旨演讲实录

感谢现场的各位领导、各位嘉宾。题目讲到了三中全会，两周之前三中全会结束。一讲三中全会，它就是一个中长期的改革问题，包括财税体制的改革、央地财税关系的变革，这些都不是短期就能见效的问题，需要中长期改革。但是在这个时点上，理顺、谈论当下的央地关系、财税体系，是解决当前资本市场现行主要矛盾的重要环节。为什么？大家担心今年的经济边际走弱问题，比如说GDP增速从Q1的5.3%到Q2的4.7%，同时Q3目前看起来依然还有一定的潜在压力。在这个大背景之下，大家担心的是什么？是地方政府的积极性，是专项债发行和使用节奏不够快，是各地的营商环境似乎影响了企业投资积极性。

现在财政面临的问题是什么？财政紧平衡成为各种经济问题的来源。比如，因为地方财政压力，使得中央的积极财政政策在向地方传导的过程中，难以充分发挥作用；决策层关心的营商环境问题，背后其实也是地方财政压力的加大。

现在主要讨论央地财税关系、财税矛盾问题。三中全会从词频统计上，中央和地方讲了非常多，拿二十届和十八届三中全会比较，篇幅上升最明显的就是央地财政关系，也就是分税制如何调整。近几年来地方财政压力有所加大，有多方面原因。一方面，分税制改革，特别是“营改增”后，地方财政缺少主体税种，财政事权和财权不平衡日益加剧；另一方面，房地产市场下行导致地方财政减收，包括土地出让收入和房地产相关税收的减少。

在“财政紧平衡”的情况下，怎么让地方政府发挥积极性、主动性，如何让经济大省挑大梁？这是要解决的问题。我们提到政府债券发行节奏和使用节奏不及预期，特别是国债的增发效果不及预期，这是市场的担心和担忧，产生这些东西根本上是地方政府的财政压力，因为大量的专项债项目包括一些特别国债项目，主要是地方为主的特别国债项目，都需要地方政府配套一部分资金。

既有存量缺口、又有增量缺口的情况下，确实导致了财政政策从中央向地方的传导是困难的。所以总体来讲，三中全会必须要解决央地财税矛盾的问题，如何稳定宏观税负的问题，这是今天的急迫问题，也是对未来中国能不能保持经济在合理稳定增速的实力的关键重要改革点。从三中全会《决定》中也可以看到，大概要做三个方面的调整来增加地方自主财力、扩展地方税源。自主财力这个提法非常重要，自主指的是一手财力的增加，要解决央地财税分税的矛盾，要增加一手财力，不能总通过转移支付获得收入，我们要让地方直接在拿到税收的水平上就有所增加，才能有支出的底气，这对地方政府是重要的，所以这里用了“自主”两个字。

大概用三个方式：第一，消费税征收环节后移并下发地方。这是三中全会的原文，怎么理解？我们先说后半句，我们要在分税制切蛋糕的过程中向地方倾斜，第一种方式就是把中央税种变成为地方税种， 1.6万亿消费税如果大部分都给地方，可以让地方每年增长上万亿的收入。方向绝对没有问题，是从中央税向地方税的转移。同时，要强调它是一个复杂的问题，消费税是最近市场非常关注的税种，包括对上市公司、消费板块包括对企业经营都很重要。方向没有问题，但确实是一个复杂的调整过程。比如征收环节下划地方这个问题，并不是说今天是中央税，明年就是地方税，完全没有过渡，大概率也是先从中央税变共享税，央地共享税再变地方税，要经历一个过程，不是立竿见影的调整。前半句征收环节后移，这体现了一定稳定宏观税负的作用，因为消费税的计价规则目前是以生产价来计，后移就是移到所谓的批发和零售环节，税率假设保持不变，那么批发价和零售价当然大概率是大于生产价格的。当然，也不用太担心税负压力上涨得非常快，因为每一个品类的调整都很复杂，酒、烟、汽车、珠宝首饰都有各自的定价原则，消费税改革是复杂的体系过程，但要体现的就是从中央到地方，把资金下发地方。

第二，合并建立地方附加税，把三项税费加在一起，城市维护建设费、教育费附加、地方教育附加统一变成地方附加税，变成一个纯地方税种。按照这个税率的大概估算，2022年三个税合计6500亿，占到增值和消费税的10%，未来可能进一步增长。

第三，共享税比例的调整。这张图是2022年决算数据，里面有现行主要税种的央地分配情况，左边的全是红线，就是中央独享税2.2万亿，右边这八个是地方税，只归地方所有，创造两万亿税收。央地共享税占比最高，就是中间这六个税种创造了12万亿税收。其实中国第一大税（增值税）就是五五开，一半归中央一半归地方，央地共享；个人所得和企业所得是央地六四开。所谓的优化共享税比例，优化到什么方向？我们要补地方财政缺口，这里肯定是要让地方多拿一些。增值税现在是第一大税种7万亿年税收收入，假设未来五五开变成六四开，和所得税一样，多给地方10%，可能就能带来地方增加一个7000-10000亿左右的税收。

三种方式，创设地方的合并税种，或者在共享税的切分比例上让地方多拿，未来的央地关系确实非常明确，在财权管理上增加地方财力，而且是自主财力。也就是说，可能五年之后或者三年之后，我们重新看这张表格，红色部分可能占比就会越来越少，灰色部分占比越来越多，对应着这张图的变化过程。

另一个问题是事权分配，事权是支出责任。这里强调增加中央本级支出，减少对地方的委托性支出。我们很难完全判定支出到底是本级还是委托，但确实在过去的财税体制框架下，地方政府非常多承担了所谓全国性的重大项目，如交运水利网络等，用地方的专项债、承托平台融资，承担了重要责任。但现在隐债清零背景之下，我们发现地方债务风险和地方支出责任过大有一定关系。这里明确强调，减少地方的委托支出，增加中央政府的直接支出。事权关系和财权是反过来的，财权是给地方多拿钱，事权关系就是中央多花钱，地方少花钱，对比就会发现那就是地方去杠杆、中央加杠杆的过程。

所谓的探索实行中国的宏观国家资产负债表，中国有没有国家资产负债表？有官方的和非官方的，比如说智库，李扬老师在社科院，每个季度都会发布一次宏观杠杆率的构成。为什么要建立中国的宏观国家资产负债表？这就是我们刚才强调的，我们要做“地方去杠杆、中央加杠杆”。首先，所谓的国家资产负债表最主要的功能是什么？就是在监测各个部门的杠杆率水平，通过它可以清晰看到中国杠杆率水平是多少，居民部门是多少，企业部门是多少，金融企业、非金融企业多少、中央政府、地方政府分别是多少，这是一个风险监测手段，实时跟踪杠杆的变化，杠杆率的变化是金融风险的体现，它是防风险的作用。

我们要建立自己定义的国家资产负债表，中国的宏观杠杆率到底是多少？中央杠杆有多少上升空间、地方杠杆有多少下降空间？决定权是由中国自己来定，尤其是资产负债的技法上，有很多技术性的东西融合在里面。所以我们说，国家资产负债表的建立就是在为未来计算中央杠杆有多大上升空间、地方杠杆有多少下降空间准备基础。

在这个过程中，宏观杠杆率到底是什么变化？这就是建立资产负债表的过程，如果我希望杠杆空间很大，那么可以在分母上多做文章。如果我希望审慎的控制杠杆，那么在分子上多做文章。所以我们的问题是，并没有说一定要鼓励采用什么MMT、赤字货币等等一系列方式，但财政和货币的配合把财政支出的约束边际向外推进，这是一个需要执行的过程。特别国债就是这样一种方式，宏观杠杆率的使用伴随着特别国债的管理方式推出。所以三中全会最重要的问题，为我们指明了央地如何在财权和事权上匹配，其次就是如何用审慎、客观和有效的方式来监测杠杆，为未来的市场打开进一步的空间。

时间有限，我就交流到这里，希望后面有机会进一步探讨，谢谢各位！