连平：如何看待大规模设备更新政策

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广开首席产业研究院院长兼首席经济学家、中国首席经济学家论坛理事长 连  平

广开首席产业研究院宏观高级研究员 罗奂劼

（本文改编的专访发表在8月5日《金融时报》理论研究版）

1978年以来，中国经历了三次大规模设备更新。第一次是在改革开放初期，大规模引进西方设备，使得工业水平一路突飞猛进。第二次是中国加入世界贸易组织后，轻重工业设备实现了脱胎换骨式的升级换新。第三次则是从2016年开始，国内企业的设备更新逐渐转向了国产高精尖设备。这三次设备更新都使国内工业生产技术水平和生产效率得到了很大的提升。

当前，中国正处于新的设备投资周期之中，较为陈旧设备的更新需求较大。2023年底召开的中央经济工作会议和今年二月召开中央财经委员会第四次会议，对大规模设备更新作出了详细部署。之后国常会审议通过《推动大规模设备更新和消费品以旧换新行动方案》（以下称《行动方案》）。2024年政府工作报告指出，发挥好政府投资的带动放大效应，推动各类生产设备、服务设备更新和技术改造。推动大规模设备更新是党中央、国务院着眼于我国高质量发展大局做出的重大决策，具有十分重要的战略意义，需要积极投入资源，实施针对性的解决方案。2024年4月，工业和信息化部等七部门联合印发《推动工业领域设备更新实施方案》（以下称《实施方案》）是设备更新在工业领域的具体落实，有利于扩大有效投资和推动先进产能比重持续提升，对加快建设现代化产业体系具有重要意义。

一、设备更新的总体目标和实施路径

随着《行动方案》和《实施方案》的相继推出，设备更新如何具体开展和实施有了明确的目标和实施路径。《行动方案》着眼于通过长远的产业优化和绿色发展，来提升整体生产力；结合数字化和智能化等技术手段，侧重于全产业链条的系统性升级，提升全产业整体效率和服务品质，并且对于新设备和新产品的高端化、智能化、绿色化、数字化以及能效标准提出了更高的要求。

《行动方案》提出要从新型工业化、新型城镇化、交通运输和教育文旅医疗等四个方面着手部署重点行业设备更新改造，主要包括推进重点行业设备更新改造、加快建筑和市政基础设施领域设备更新、支持交通运输设备和老旧农业机械更新以及提升教育文旅医疗设备水平。《行动方案》还明确，到2027年，工业、农业、建筑、交通、教育、文旅、医疗等领域设备投资规模较2023年增长25%以上；重点行业主要设备能效基本达到节能水平，环保绩效达到A级水平的产能比例大幅提升，规模以上工业企业数字化研发设计工具普及率、关键工序数控化率分别超过90%、75%。

从《行动方案》可以看出，新型工业化和新型城镇化是未来设备更新的重点发展方向，传统老旧设备的更新需求和空间较大，时间较长。而交通运输设备和教育文旅医疗设备的更新则有利于推进行业进步和推动新质生产力的发展。相关新设备大都具备高科技、高效能、高质量等新质生产力的特征。尤其是我国医疗行业和医疗卫生服务体系已经到了从“量的积累”转向“质的提升”的关键期，医疗对高新技术和高端设备的依赖程度越来越高。

《实施方案》是在《行动方案》基础上，专门针对工业领域设备更新制定的实施方案。《实施方案》围绕推进新型工业化，以大规模工业设备更新为抓手，实施制造业技术改造升级工程，以数字化转型和绿色化升级为重点，坚持市场化推进、标准化引领和软硬件一体化更新，推动制造业向高端化、智能化、绿色化发展。《实施方案》通过展开先进设备更新、数字化转型、绿色装备推广和安全水平提升等四个实施行动来全面推动设备更新和技术改造。

大规模设备更新需要得到财政金融的有力支持。回顾历史，设备更新的补贴方式以再贷款及减税为主。2022年9月召开的国常会，决定对部分领域设备更新改造贷款阶段性财政贴息。会议提出，“对高校、职业院校和实训基地、医院、地下综合管廊、新型基础设施、产业数字化转型和中小微企业、个体工商户等设备购置和更新改造新增贷款，实施阶段性鼓励政策，中央财政贴息2.5个百分点，期限2年。”随后，央行宣布设立设备更新改造专项再贷款，额度为2000亿元以上，利率1.75%，期限1年，可展期2次，每次展期期限1年。当届国常会还做出了减税政策的部署。国常会还提出，“对高新技术企业在今年四季度购置设备的支出，允许当年一次性税前全额扣除并100%加计扣除，且地方和中央财政进一步予以支持”。“对现行按75%比例税前加计扣除研发费用的行业，统一提高扣除比例到100%，鼓励改造和更新设备”。此次设备更新联合相关部门落实中央投资、税收优惠、专项再贷款等支持政策，加大财税金融支持、强化标准引领、加强要素保障、建立协同工作机制，加快推动工业领域设备更新落实见效，推动科技创新与产业创新深度融合。

二、推进设备更新政策的重要意义

加快大规模设备更新,在短期内是扩大有效投资、推动技术进步和产业转型升级、提高生产效率和增加先进产能、提升供给体系质量和推动绿色发展的关键举措；从中长期来看，是建设现代化经济体系、推动新型工业化、助力新型城镇化高质量发展和发展新质生产力的重要抓手和重要保障。概括地说，设备更新政策的意义主要涉及八个方面。

加快设备更新能够扩大有效投资，有望拉动万亿规模投资。投资是经济增长的三驾马车之一和内需的重要组成部分，积极优化投资结构和扩大有效投资，是经济高质量发展和扩大内需的重要抓手之一。2011年至2023年，资本形成（投资）对经济的平均贡献率达到41.7%。有效投资既要以经济效益为主，又要同时兼顾社会效益和环境效益。对当前传统陈旧设备进行更新之后的新设备，由于得到了创新技术的加持，不仅能够提高生产效率和产能，往往还具有绿色、节能、环保等特征，因此对这些新设备进行投资就能扩大有效投资。据统计，2023年，我国工业、农业等重点领域设备投资规模约4.9万亿元。在高质量发展的推动下，通过设备更新政策的大力支持，设备更新需求持续释放，有可能形成年规模5-6万亿元左右的巨大市场。

设备更新能够赋能企业转型，助力传统产业焕发新春和企业可持续发展。传统产业长期受设备老旧、工艺落后等因素制约，生产效率较低，产能受限，转型升级步伐缓慢。加快传统产业设备更新，引进应用自动化、数字化、智能化和绿色化的新装备，能够推动生产方式发生根本性变革，从源头上改变传统产业发展路径，有效提高生产效率和增加先进产能，降低生产运营成本，改善供给体系质量，助力传统产业重新焕发生机活力。

加快设备更新能够对技术创新起到催化作用。设备更新实际上是技术创新“新旧交替”的过程，即在新技术条件下完成新生产设备对传统生产设备的替换，是制造业技术创新与工艺升级的有力支持和保障。新设备不仅能在供给侧提升了中下游产品的生产技术工艺，也能在需求侧拉动了上游设备制造的技术进步。从供给角度讲，生产设备的更新换代本质上就包含着新兴技术和新兴工艺等生产模式的更新换代。这必然会带动旧技术、旧工艺的转型升级，促进整体生产模式的创新，并将技术创新落实到产品生产环节之中。从需求角度讲，新设备的引入和应用会拉动相关设备制造业的生产。为了同新设备需求相匹配，设备制造企业会自发和主动地进行技术创新来形成新设备制造能力。这将会有效带动设备制造业的技术升级，提升我国自主创新水平与生产工艺水准。

大规模设备更新是加快节能降碳和绿色转型发展的活力源。2024年政府工作报告指出，大力发展绿色低碳经济，促进节能降碳先进技术研发应用；深入实施空气质量持续改善行动计划，统筹水资源、水环境、水生态治理，加强土壤污染源头防控，强化固体废物、新污染物、塑料污染治理。从《行动方案》和《实施方案》不难看出，淘汰污染型的旧设备，引进并更新绿色化的新型设备，是此次大规模设备更新的重要目标之一。近年来，石化化工和钢铁等行业正积极推进绿色生产设备应用。2023年，78家钢铁企业3.9亿吨粗钢产能完成全流程超低排放改造，乙烯等行业达到能效标杆水平的产能比例已经超过30%。当前，我国锅炉年能源消耗量约20亿吨标准煤，电机年耗电量约4.5万亿千瓦时。若对锅炉和电机设备进行更新，则工业锅炉平均运行热效率提高5个百分点、电机平均运行能效提高5个百分点，可实现年节能量约6000万吨标准煤和年减排二氧化碳约1.6亿吨。从长期看，提高设备在技术、能耗、排放等方面的应用标准既是我国顺应低碳发展的必然选择，也是推动绿色高质量发展的必由之路。随着生产企业环保意识的日益增强和有关部门环保要求的不断提高，在本次大规模设备更新的浪潮下，积极推进新设备代替旧设备是淘汰污染产能、引进绿色产能，加快经济绿色转型发展的活力源。

设备更新对新型工业化具有推动作用。工业既是各类设备的供给方，也是需求方。工业领域设备规模大、更新潜力足，对实现新型工业化和建设现代化产业体系有较强带动作用。我国是全球首屈一指的工业大国。2023年全部工业增加值为39.9万亿元，占GDP比重为31.7%；制造业增加值占全球比重超过30%，连续14年位列全球第一。2023年末，我国规模以上工业企业资产已经超过167万亿元，多种关键设备保有量全球领先：其中，工业机器人保有量占全球三分之一，新增装机量超过全球总量的一半；风电等新能源设备装机量连续多年保持全球第一。随着新型工业化深入推进，一方面，工业领域对先进设备的需求将持续增长。据测算，目前我国全社会设备存量资产净值大约是39.3万亿元，其中工业设备存量资产大概是28万亿元，占比超七成，是大规模设备更新的重点领域；另一方面，工业生产制造设备的更新也是工业领域提高产品质量、提升生产效率、塑造竞争优势和实现新型工业化的重要手段。

设备更新有利于中小企业加快转型升级步伐。近年来，我国工业龙头企业和大型企业在数字化和智能化等方面的转型升级速度较快，推动我国工业领域的国际竞争力持续提升。与此形成鲜明对比的是，大量中小企业在转型升级过程中面临资金不足、技术能力较弱、人才短缺和发展进程相对滞后等问题。特别是疫情后部分行业面临增长放缓，下行压力较大局面，不少中小企业虽有加大投资的愿望，但苦于资金不足难以及时进行改造升级。本轮大规模设备更新改造，财政资金支持力度较大，将有利于增强中小企业增加投资的能力，有助于这些企业加快数字化和智能化升级，也有利于推动工业先进产能比重提升和新型工业化的加速实现，进而增强我国现代化产业体系中的薄弱环节。

设备更新有助于新型城镇化高质量发展。近年来，我国城镇化进程发展迅速。截止到2023年，我国常住人口城镇化率已达66.2%，但城镇化质量发展水平仍然偏低。未来我国城镇化发展应由大规模增量建设转为存量提质改造和增量结构调整并重发展，即从“有没有”向“好不好”转型升级。我国城镇基建设备更新将与城镇化建设相伴而生，贯穿于城镇化发展的各个阶段，城镇设备更新在推动新型城镇化高质量发展中的作用日益凸显。城镇基建设备更新是新型城镇化的有机组成部分。进入经济高质量发展阶段，如何提升城镇发展和治理的现代化程度已经成为新型城镇化战略的重要着力点之一，而城镇基建设备更新作为城市补充建设和城市品质优化提升的重要途径，能够有效回应群众关切，解决城镇生产生活及社会发展中的突出问题。推动新型城镇化高质量发展，必须统筹经济发展和社会效益，实现二者的有效结合。城镇设备更新是新型城镇化质量效益相统一的必要条件和必然要求。城镇设备更新既能培育和壮大城镇，也能改造和提升农村；既能在追求便利度的基础上，着力提升城乡的融合度，又能在追求统一性的基础上提升城乡多样性，还能不断推动城镇更新，实现结构优化、生态良好、资源配置高效、经济关系合理、居民生活及社会福利改善等系列目标，实现城镇更新量的合理增长和质的持续提升。

设备更新能够加快形成和发展新质生产力，推动我国经济高质量发展。以数字化、信息化、智能化、绿色化为核心的设备更新是发展新质生产力的重要保障，为战略性新兴产业和未来产业发展筑基。制造业是新质生产力的主阵地，而设备更新将大规模地发生在制造业，从而将推动新质生产力发展。设备更新后的传统生产力得到了升华，由技术革命性突破、生产要素创新性配置、产业深度转型升级而催生，以劳动者、劳动资料、劳动对象及其优化组合的跃升为基本内涵，以全要素生产率大幅提升为核心标志的新质生产力，“创新+质优”成为其主要特点。新质生产力能够加速普及新一代信息技术、智能制造装备,提升关键核心技术装备自主可控能力,增强产业链供应链稳定性和竞争力,推动我国制造业由大到强,塑造国际竞争新优势。设备更新有助于新质生产力发展，而后者则将推动经济高质量发展。

三、设备更新面临的问题与对策

当前，国内有效需求不足，经济面临较大下行压力。地方政府财政普遍困难；民营企业遭受严重冲击，恢复缓慢；中小银行负债压力较大，风控能力不足，等等。在此背景下，推进大规模设备更新面临一系列问题，需要针对性加以应对。首先，财政金融双措并举支持企业加快落实设备更新。设备更新的主体是企业，缺意愿、缺资金、缺政策等成为制约企业开展设备更新的主要原因。不少企业还处在从困难走向复苏和发展的重要阶段，因此会存在设备更新投入大、周期长、见效慢等担忧。相对于国有企业，民企还会面临在财税、金融支持和其他解决大规模设备更新资金来源的问题，更新改造积极性不高。针对上述问题，一方面要充分发挥市场的决定性作用、增强政府的引导和服务；另一方面，要切实解决民营企业面临的实际困难，尤其是资金投入的掣肘。在财政方面，中央投资、中央财政资金应发挥作用，地方上也要结合各自财力的实际情况，拿出一定的资金给与支持。根据科技部、财政部、国家税务总局到底要求，对高新技术企业和专精特新企业在购置新设备的支出，允许当年一次性税前全额扣除并100%加计扣除；对其他类型企业的设备更新支出也予以适当比例减税。

在金融支持方面，建议央行设立设备更新改造补充专项再贷款。2022年四季度，央行设立“设备更新改造专项再贷款”,额度为2000亿元以上，利率为1.75%。2024年4月，央行设立科技创新和技术改造再贷款，额度为5000亿元，利率为1.75%。虽然技术改造离不开设备更新，但这并不是针对“设备更新”的专项贷款，估计仅有一半资金约2500亿用于技术改造。2024年7月，国务院决定统筹安排3000亿元左右超长期特别国债资金，加力支持大规模设备更新和消费品以旧换新。根据具体部署安排，此次特别国债中约有1500亿的资金能够用于设备更新。故前项两者相加约有4000亿元能够用于设备更新。考虑到设备更新是一项长期而又艰巨的任务，且与新质生产力发展息息相关，对我国经济高质量发展具有重要意义，需要金融更大力度的支持，因此建议央行在此前基础上再设立“设备更新”专项贷款，额度3000亿元左右；考虑到利率水平已经开始下降，未来可能进一步降低，建议利率明显低一些，在1.25-1.5%之间；建议省级政府可在明确对制造业相关设备购置与更新改造项目时，给予1个百分点的贴息，并鼓励市县两级再给予1个百分点左右的贴息。

其次，健全完善回收利用体系。对于设备更新的旧设备，如何回收再利用成为一个重要课题。目前厂商和企业之所以回收积极性不强，我国回收利用体系不够完善和政府补贴及激励措施力度不够是重要原因。回收再利用功能较弱，回收企业盈利情况较差是遏制回收体系发展的掣肘。应学习和借鉴国际经验，建立健全完善的旧设备回收循环利用体系。政府应加大对厂商的财政补贴力度，通过建立激励机制和相应法律法规，要求厂商设立专门的回收部门，以应对较大规模的回收需求。

再次，有效推动政府主导与市场开发相结合。工业设备和城市设备更新项目往往规模巨大，耗时长，耗资大，见效慢，单靠政府力量很难快速有效推动。二十大报告指出，要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用。国内外先进地区的城镇化发展经验也都充分证明了政府和市场之间存在紧密的互补关系。因此，要进一步强化政府在城市更新中的主体责任，将工业设备和城市设备更新放在推动新型工业化和新型城镇化高质量发展的规划中。统筹工业设备和城市设备更新总体规划、专项规划和实施方案等，广泛搭建政企协作平台，加强与实力雄厚、理念领先、经验丰富和创新能力较强的优秀企业之间的合作，以项目为抓手，建立起合理有效的利益联结机制，形成地方政府与企业等市场资源协同发展的多方合力。

再其次，创新驱动应与扩大开放相结合。无论是工业设备更新还是城市设备更新，归根到底离不开创新。新时代新阶段的设备更新必须深入实施创新驱动战略，始终坚持把创新发展放在首位。要优化提升创新创业生态，持续改善营商环境，大力培育市场主体，打造区域创新中心，营造浓厚的创新创业氛围。以微型产业集聚区建设为抓手，推动工业产业转型升级，改造提升传统产业、培育壮大新兴产业，不断发展未来产业和创新产业。促进生产性服务业融合化发展、生活性服务业品质化发展，实现产业核心竞争力和吸纳就业能力双提升。要不断扩大开放，加强对先进地区设备更新理论成果的学习和吸收。对于实践证明富有成效的设备更新理念，要积极汲取、多方借鉴。深入学习国际上设备更新的先进经验，以空间环境改善为切入点，为社会经济发展寻求新的发展空间，吸引、带动社会各方投资，丰富完善新时代设备更新实践，推动设备更新实现更好更快发展。以欧洲为例，采取多元化的财政激励与补贴政策，建立设备更新激励机制；推出绿色法规标准强化措施；完善技术创新研发支持体系；实施循环经济废弃物管理行动和强化公众环保教育宣传举措。