严格管控耕地“非粮化”，破解耕地“碎片化”

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政协第十四届全国委员会第二次会议第00150号 （农业水利类006号）提案答复摘要
唐冬生等6名委员：
你们提出的《关于严格管控耕地“非粮化”，破解耕地“碎片化”的提案》收悉。经商自然资源部，现答复如下：
一、关于创新综合种养模式，构建绿色种植制度
2022年10月，我部印发了《关于推进稻渔综合种养产业高质量发展的指导意见》，指出坚持耕地粮食生产功能，保持水稻生产主体地位，科学利用稻田水土资源，提高水稻和水产综合生产能力，实现一水两用、一田多收；因地制宜、统筹规划，科学引导并充分尊重农民意愿，合理确定发展规模。
党中央、国务院高度重视耕地保护工作，采取系列政策措施防止耕地“非粮化”。新修订的《土地管理法实施条例》新增了关于占用永久基本农田发展林果业和挖塘养鱼的罚则。2020年国务院办公厅印发《关于坚决制止耕地“非农化”行为的通知》、《关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》，强调对耕地实行特殊保护和用途管制。为贯彻落实党中央、国务院关于防止耕地“非粮化”决策部署，2021年我部会同自然资源部、国家林草局联合印发《关于严格耕地用途管制有关问题的通知》，建立耕地进出平衡制度。2023年建立耕地和生态保护“长牙齿”硬措施工作机制，严肃查处耕地“非粮化”等重大问题。
下一步，我部将继续指导各地积极贯彻落实《农业农村部关于推进稻渔综合种养产业高质量发展的指导意见》，稳步推进稻渔产业高质量发展。同时，配合自然资源部继续抓好防止耕地“非粮化”各项政策规定落实，强化监测监管，守住耕地保护红线和国家粮食安全底线。
二、关于推动耕地保护和农业协同发展
《中华人民共和国农村土地承包法》对土地出租（转包）、入股或者其他方式向他人流转土地经营权，以及承包农户和受让方的权利和义务、流转合同的管理及备案作出明确规定。2021年我部会同市场监管总局发布《农村土地经营权出租合同（示范文本）》和《农村土地经营权入股合同（示范文本）》。同年，制定印发《农村土地经营权流转管理办法》，明确发包方有权要求终止土地经营权流转合同的几种情形；明确对整村（组）土地经营权流转面积较大、涉及农户较多、经营风险较高的项目，流转双方可以协商设立风险保障金，鼓励保险机构为土地经营权流转提供流转履约保证保险等多种形式保险服务。下一步，我部将继续指导各地做好土地经营权流转管理和服务工作，推广使用流转合同示范文本，促进适度规模经营发展。
三、关于以全域土地综合整治强化耕地碎片化整治
2019年自然资源部部署开展了全域土地综合整治试点工作，主要针对农村耕地碎片化、空间布局无序化、土地资源利用低效化、生态质量退化等问题，以乡镇为基本单元，统筹实施农用地整理、建设用地整理、生态保护修复，逐步推进零星耕地地块整合，促进土地集约节约利用。2023年印发《自然资源部办公厅关于严守底线规范开展全域土地综合整治试点工作有关要求的通知》，明确“土地综合整治中确需对少量破碎的耕地和永久基本农田进行布局调整的，按照‘总体稳定、优化微调’的原则，在数量有增加、质量有提升、生态有改善、布局更优化的前提下，稳妥有序实施”。
关于“将零散分布于城镇建成区和重点产业园区的永久基本农田调整至耕地集中整治区，从而实现耕地资源的连片整合”的建议，我部正配合自然资源部积极推动出台《永久基本农田保护红线管理办法》，其中已有所考虑，目前已完成公开征求意见，待修改完善后印发实施。下一步，我部将配合自然资源部结合部门职责，在指导各地落实好现有政策规定的同时，加快推动《永久基本农田保护红线管理办法》出台，多措并举，切实解决耕地“碎片化”问题。
农业农村部
2024年8月12日
来 源: 农业农村部网站