孔祥智：深化土地制度改革

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深化土地制度改革孔祥智

党的二十届三中全会要求深化土地制度改革，这是完善城乡融合发展体制机制的重要内容。土地制度联结城市和农村：一方面是农业生产不可或缺的基础，所有农业生产都离不开土地，而且，乡村振兴也需要占用一部分土地；另一方面，城镇化在一定程度上也要通过农用地转变为非农建设用地才能实现。根据全会通过的《决定》精神，要重点推进以下几个方面的改革。

《决定》指出：“改革完善耕地占补平衡制度，各类耕地占用纳入统一管理，完善补充耕地质量验收机制，确保达到平衡标准。”占补平衡是《土地管理法》规定的针对非农业建设占用耕地所采取的“占多少，垦多少”的硬性措施。２０１７年１月９日，《中共中央国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》明确要求地方各级政府负责组织实施土地整治，通过土地整理、复垦、开发等推进高标准农田建设，增加耕地数量、提升耕地质量，以县域自行平衡为主、省域内调剂为辅、国家适度统筹为补充，落实补充耕地任务。尽管法律、政策都有明确且严格的规定，但各地仍然屡屡出现占好补坏、以次充好等问题。２０２３年７月２０日，习近平总书记在二十届中央财经委员会第二次会议上发表题为《切实加强耕地保护抓好盐碱地综合改造利用》的讲话，指出：“占补平衡中耕地数量和质量补充不到位，根子是制度漏洞。要将非农建设、农业结构调整、造林种树等各类对耕地的占用，统一纳入占补平衡管理。坚持‘以补定占’，把上年净增加的耕地数量作为下年度批准占用耕地的前提。不能占１亩良田补１亩劣地、占１亩整田补１亩散地。要健全补充耕地质量验收制度，强化刚性约束，完善后续管护、再评价等机制。”［因此，完善占补平衡制度，要吃透习近平总书记重要讲话精神，以县域自行平衡为主、省域内调剂为辅，按照２０２４年中央“一号文件”要求，坚持“以补定占”，将省域内稳定利用耕地净增加量作为下年度非农建设允许占用耕地规模上限。省内占补平衡指标的调剂要综合考虑补充耕地成本、资源保护补偿、管护费用以及土地不可再生性等因素，逐步完善价格形成机制，使指标出让地区获得较大的利益补偿。在乡村振兴实践过程中，基础设施建设和产业发展都要占用一部分土地，各地都反映这部分用地供给不足。在调研中发现，一些“三产”融合项目竟然没有游客活动用地，更缺乏餐饮用地，给投资者的经营活动带来了很大的困难。要解决这些问题，就要按照２０２４年中央“一号文件”精神，在耕地总量不减少、永久基本农田布局基本稳定的前提下，综合运用增减挂钩和占补平衡政策，稳妥有序开展以乡镇为基本单元的全域土地综合整治，整合、盘活农村零散闲置土地，保障乡村基础设施和产业发展用地。

《决定》指出：“完善高标准农田建设、验收、管护机制。”建设高标准农田是我国保护耕地、提高耕地质量的重要措施。按照２０２２年３月国家市场监督管理总局、国家标准化管理委员会发布的《高标准农田建设通则》，高标准农田是指“田块平整、集中连片、设施完善、节水高效、农电配套、宜机作业、土壤肥沃、生态友好、抗灾能力强，与现代农业生产和经营方式相适应的旱涝保收、稳产高产的耕地”。高标准农田建设是指“为减轻或消除主要限制性因素、全面提高农田综合生产能力而开展的田块整治、灌溉与排水、田间道路、农田防护与生态环境保护、农田输配电等农田基础设施建设和土壤改良、障碍土层消除、土壤培肥等农田地力提升活动”。高标准农田建设是实现我国粮食和重要农产品稳产保供的基础。

农业农村部发布的《２０１９年全国耕地质量等级情况公报》将全国２０．２３亿亩耕地质量等级由高到底依次划分为一至十等。其中，评价为一至三等的耕地面积为６．３２亿亩，占耕地总面积的３１．２４％；评价为四至六等的耕地面积为９．４７亿亩，占耕地总面积的４６．８１％；七至十等的耕地面积为４．４４亿亩，占耕地总面积的２１．９５％。２０１９年全国耕地质量较２０１４年提升了０．３５个等级。从这个数据也可以看出高标准农田建设的重要意义。根据农业农村部门提供的数据，建成后的高标准农田生产条件明显改善，形成了一批一季千斤、两季吨粮的优质良田，亩均粮食产能增加１０％～２０％；节水达２０％～３０％，节电３０％以上，节药１９％，节肥１３％，平均每亩节本增效约５００元。因此，高标准农田建设不仅能够提高产能，还能够有效降低农业生产成本、提高农民收入。在我国主要农产品价格全面超过国际市场价格的情况下，通过高标准农田建设能够延缓我国农产品成本上升势头。

早在２０１３年中央农村工作会议的讲话中，习近平总书记就要求抓紧建设一批旱涝保收、稳产高产的高标准农田。２０１９年１１月１３日，《国务院办公厅关于切实加强高标准农田建设提升国家粮食安全保障能力的意见》明确提出各个阶段的目标任务：“到２０２０年，全国建成８亿亩集中连片、旱涝保收、节水高效、稳产高产、生态友好的高标准农田；到２０２２年，建成１０亿亩高标准农田，以此稳定保障１万亿斤以上粮食产能；到２０３５年，通过持续改造提升，全国高标准农田保有量进一步提高，不断夯实国家粮食安全保障基础。”此后，高标准农田建设速度加快。在２０２０年中央农村工作会议的讲话中，习近平总书记指出：“建设高标准农田是一个重要抓手，要坚定不移抓下去，提高建设标准和质量，真正实现旱涝保收、高产稳产。”［２０２１年８月，国务院批复农业农村部等部门制定的《全国高标准农田建设规划（２０２１—２０３０年）》。该规划提出：“到２０２２年建成１０亿亩高标准农田，以此稳定保障１万亿斤以上粮食产能；到２０２５年建成１０．７５亿亩高标准农田，并改造提升现有高标准农田１．０５亿亩，以此稳定保障１．１万亿斤以上粮食产能；到２０３０年建成１２亿亩高标准农田，改造提升高标准农田２．８亿亩，以此稳定保障１．２万亿斤以上粮食产能。”

２０２２年１０月，党的二十大报告提出“逐步把永久基本农田全部建成高标准农田”，对高标准农田建设提出了更高的要求。新一轮国土空间规划明确了１５．４６亿亩永久基本农田。要把这些基本农田全部建设成高标准农田，就必须采取新的措施，加大投入力度。２０２２年４月，国家市场监督管理总局、国家标准化管理委员会发布的《高标准农田建设通则》明确了高标准农田建设的工程、地力和管理要求。２０２２年１１月，农业农村部发布《关于推进高标准农田改造提升的指导意见》，提出了２０２３—２０３０年的目标任务，即“全国年均改造提升３５００万亩高标准农田，改造提升后的高标准农田亩均粮食综合生产

能力明显提高”。同年，农业农村部、国家发展改革委、财政部、自然资源部、水利部等部门联合发出《关于整区域推进高标准农田建设试点工作的通知》，提出整区域推进高标准农田建设试点工作，按区域特点划分为整地市级、整县级和整灌区三类。首批在部分地区先行择优支持不超过２０个整区域推进高标准农田建设试点，率先将一定区域内符合立项条件的永久基本农田全部建成高标准农田。其中，整地市级试点６～８个、整县级试点６～８个、整灌区试点６个。试点建设周期３～５年。试点内容主要有：全面加强农田设施建设，紧扣“田、土、水、路、林、电、技、管”建设内容，协同推进区域内高标准农田新增建设与改造提升；大力提升耕地质量，采取工程、农艺和生物等措施，改良土壤、培肥地力、保水保肥，因地制宜推广绿色高质高效技术，耕地质量平均提高１个等级左右；加强农田水利基础设施管护，试点地区建立健全农田水利基础设施管护机制，管护经费、管护主体和管护责任落实率达到１００％，发挥项目长期效益。按照重点区域推进高标准农田建设，把过去“撒胡椒面”方式改为重点投入，以便于尽快实现国家投资效益，为农业现代化提供基础性支撑。要按照２０２４年中央“一号文件”的要求，坚持质量第一，优先把东北黑土地区、平原地区、具备水利灌溉条件地区的耕地建成高标准农田，适当提高中央和省级投资补助水平，取消各地对产粮大县资金配套要求，强化高标准农田建设全过程监管，确保建一块、成一块。

高标准农田建设无法在小块田地上进行，必须由村集体经济组织、农民专业合作社等经营主体进行整合，即“小田并大田”。因此，高标准农田建设也顺应了近３亿青壮年农民因外出打工从而对土地流转或托管服务的迫切需要。从实践中看，由村集体经济组织开展的高标准农田建设有利于吸引新型农业经营主体，有利于发展新型农业经营体系；而农民专业合作社等经营主体对土地的整合方便了高标准农田建设，也有利于对土地的利用，进而提高土地生产率。按照２０２４年中央“一号文件”精神，具备条件的农村集体经济组织、新型农业经营主体、农户等都可以直接参与高标准农田建设管护。因此，高标准农田建设对于新型农业经营体系的发展起到重要的促进作用。

《决定》指出：“健全保障耕地用于种植基本农作物管理体系。”《土地管理法》第四条第一款规定：“国家实行土地用途管制制度。”该条第二款规定：“严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。”２０２０年，国务院办公厅连续发布两个文件治理耕地的“非粮化”和“非农化”，即《关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》和《关于坚决制止耕地“非农化”行为的通知》，力度不可谓不大。２０２２年，习近平总书记在中央农村工作会议上的讲话中指出：“坚持良田粮用大原则，良田好土要优先保粮食，果树苗木尽量上山上坡，蔬菜园艺更多靠设施农业和工厂化种植。”２０２２年中央“一号文件”明确要求：“分类明确耕地用途，严格落实耕地利用优先序，耕地主要用于粮食和棉、油、糖、蔬菜等农产品及饲草饲料生产，永久基本农田重点用于粮食生产，高标准农田原则上全部用于粮食生产。”２０２３年中央“一号文件”指出：“探索建立耕地种植用途管控机制，明确利用优先序，加强动态监测，有序开展试点。”这充分表明高标准农田全部用于粮食生产；将来１５．４６亿亩永久基本农田全部建成高标准农田后，原则上也要用于粮食生产。这就是良田粮用原则。棉花、油料、糖料、饲草饲料等农产品可以利用其他耕地生产；至于果树，要充分利用我国数量庞大的丘陵、山地资源，上山上坡；蔬菜则主要利用设施农业，采取工厂化手段生产，提高资本有机构成，进而提高产出水平和生产率，增强产业竞争力。

早在２０１７年中央农村工作会议的讲话中，习近平总书记就提出：“树立大农业观、大食物观，向耕地草原森林海洋、向植物动物微生物要热量、要蛋白，全方位多途径开发食物资源。”２０２４年中央“一号文件”指出：“树立大农业观、大食物观，多渠道拓展食物来源，探索构建大食物监测统计体系。”根据《中国统计年鉴》，２０２２年，我国有林地２８３．５万平方公里、草地２６４．３万平方公里、湿地２３．６万平方公里、水域及水利设施用地３６．３万平方公里。要充分利用这些土地资源，践行大农业观、大食物观，把有限的耕地资源用于粮食等重要农产品的生产。因此，树立大农业观、大食物观，就是要在保护好生态环境的前提下，面向整个国土空间资源，构建多元化食物供给体系，让全国人民吃得饱、吃得好、吃得健康。这和耕地用途管制是不矛盾的。

《决定》指出：“允许农户合法拥有的住房通过出租、入股、合作等方式盘活利用。”农村宅基地制度改革一直是农村改革领域的难点之一。根据国家统计局发布的《２０２３年农民工监测报告》，截至２０２３年底，全国共有农民工２９７５３万人，年末在城镇居住的进城农民工１２８１６万人。这样必然会造成农村住宅的大量闲置，据我们调查的结果，大部分村庄有３０％左右的完全闲置住宅。如何盘活农村住宅资源，使其为提高农民的财产性收入发挥作用是在政策上必须考虑的重大问题之一。但与此同时，近３亿农民工相当一部分已经流转了土地，尤其是那些年末都不回家过年的１．２８亿人，如果他们在城市找不到工作，回到农村还有一个可以居住的地方，可以在农村实现再就业。如果连住宅也失去了，那这部分人就失去了最基本的保障，共同富裕就难以实现。因此，坚决守住农民利益不受损是农村宅基地制度改革必须守住的底线之一。

２０１４年中央“一号文件”提出：“改革农村宅基地制度，完善农村宅基地分配政策，在保障农户宅基地用益物权前提下，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让。”２０１８年中央“一号文件”指出：“完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置’，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权，不得违规违法买卖宅基地，严格实行土地用途管制，严格禁止下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆。”在２０２２年中央农村工作会议上，习近平总书记强调：“要稳慎推进农村宅基地制度改革试点，聚焦保障居住、管住乱建、盘活闲置，在试点中不断探索完善集体所有权、农户资格权、宅基地使用权等权利内容及其分置的实现形式。”［

由此，可以梳理中央对于农村宅基地的基本政策：第一，农村宅基地制度改革的基本原则是“保障居住、管住乱建、盘活闲置”；第二，农村宅基地制度改革要“稳慎推进”，宅基地主要限制在本集体经济组织内部互换或交易，即使在试点县也很少超过集体经济组织范围；第三，严格禁止城市人口到农村流转宅基地，或利用农村宅基地建设别墅大院和私人会所；第四，鼓励农民利用闲置住宅以出租、入股、合作等方式参与农旅融合、养老设施建设、农村产业开发等，提高农民的财产性收入。

２０１３年，习近平总书记在中央农村工作会议上指出：“农村土地制度改革是个大事，涉及的主体、包含的利益关系十分复杂，必须审慎稳妥推进。不管怎么改，不能把农村土地集体所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把粮食产量改下去了，不能把农民利益损害了。”这是新时代农村土地制度改革的方法论，也是推进农村土地制度改革的底线。（来源：孔见三农）