罗斯炫等：丰收的嘉奖：财政激励与粮食增产

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罗斯炫 张俊飚（湖南农业大学经济学院讲师；浙江农林大学浙江省乡村振兴研究院首席专家、教授、博士生导师）

一、引言

产粮大县作为保障国家粮食安全的主力军，承担了扛稳粮食安全的重任。然而，产粮大县普遍面临的种粮效益低、地方财政负担重、经济增长迟缓等问题，严重挫伤了县级政府的抓粮积极性。这在客观上要求中央政府必须采取相应的财政制度安排对产粮大县粮食生产予以扶持和保护，其中，健全地方政府抓粮担责尽义的机制保障是工作中的重要一环。一个摆在中央政策制定者面前且需要予以高度重视的现实困局是，在机会成本与外部性的共同作用下，县级政府从事粮食生产、履行粮食安全主体责任的积极性正逐渐减弱，粮食生产难以成为其主要工作任务中的优先政策。对中央政府而言，如何在现行体制背景下，调动县级政府发展粮食生产的积极性，是保障粮食安全甚至国家长治久安的重大命题。粮食生产的财政转移支付制度是中央政府破局的关键所在。2023年底，中央农村工作会议和中央经济工作会议上多次提及要探索建立粮食产销区省际横向利益补偿机制。2024年，中央“一号文件”重点围绕健全主产区利益补偿机制进行了具体阐述。2024年，政府工作报告提出“加大产粮大县支持力度，完善主产区利益补偿机制。”2024年6月，习近平总书记在主持中央全面深化改革委员会第五次会议时强调：“稳定粮食生产，确保粮食安全，必须保护和调动农民种粮和地方抓粮积极性，健全种粮农民收益保障机制和粮食主产区利益补偿机制，提高政策精准性、实效性，夯实粮食安全根基。”由此可见，要进一步压实地方政府抓粮担责尽义，则离不开对地方政府财政激励政策的优化与完善。因此，有必要在中国式财政分权视角下重新审视粮食主产区利益补偿机制，对既有的粮食生产财政转移支付制度展开进一步评价。中央政府于2005年起实施的常规产粮大县奖励政策，为本文识别粮食生产的财政转移支付制度对提高地方政府重农抓粮积极性的激励效应提供了良好的研究素材。常规产粮大县奖励政策是为了缓解产粮大县财政困难和调动地方重视粮食增产积极性而设立的一种代表性的纵向利益补偿机制。在中国式财政分权体制下，无论是从预算最大化理论抑或地方财政收入绩效考核角度而言，产粮大县为何在几乎无法从粮食生产中获得税收收入的前提下仍发展粮食生产，这本身是需要思考的问题。具体到常规产粮大县奖励政策，可以认为该项奖励类似于中央与地方之间形成一种契约关系，即中央将粮食安全的责任通过以奖代补的形式发包，并配上雄厚的财力保证。同时，中央政府在粮食产量等指标上设置奖励门槛，以县为单位，过去5年平均粮食产量大于20万吨。县级政府如果想要获得该财政奖励资金，则应提前着手粮食增产安排。如此，在争取转移支付、缓解财力紧张的激励下，县级政府在一定程度上具有了发展粮食生产的积极性。然而，并非全部的县级政府均会一致响应该奖励政策。因为该政策设计的财政激励不是普惠制的，而是特惠制的。县级政府需要结合自身粮食生产现状与中央财政拨付的奖励资金规模，在考虑增产投入成本以及预期产量水平基础上，决定粮食增产安排。例如，年产粮19万吨与15万吨的两个县，在财政激励前，前者更容易通过粮食增产安排达到奖励入围条件，而后者很有可能对该政策无动于衷。换言之，是否获得该政策奖励资金对县级政府而言是一种自选择行为，即在财政激励之下，县域粮食产量分布在20万吨及其右侧附近出现反常堆积，而在20万吨左侧附近则出现反常空洞，这种现象被称为群聚现象。因此，在“中央财政直接发包－县级政府财政争取”的央地关系安排中，只有部分县级政府会积极响应常规产粮大县奖励政策。鉴于此，本文从中国式财政分权视角，构建由常规产粮大县奖励政策入围条件引发群聚现象的典型化模型，刻画县级政府对财政激励的反应行为，说明群聚现象产生的微观基础，并采用专门用于评估前置断点型制度的新兴因果识别方法——群聚分析法，估计常规产粮大县奖励政策对县一级粮食生产的增产效果。

                               
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二、制度背景与理论分析

（一）制度背景

常规产粮大县奖励政策具有如下特征：一是按照“测算到县、拨付到县”的原则，确定粮食商品量、粮食产量与粮食播种面积作为奖励指标。测算数据以分县统计年鉴为依据。“常规产粮大县入围条件：一是近五年平均粮食产量大于4亿斤，且粮食商品量大于1000万斤的县级行政单位。二是未达到上述标准，但在主产区粮食产量或商品量列前15位，非主产区列前5位的县级行政单位”。该条件的重点在县域粮食产量，因为当粮食产量超过“4亿斤”（20万吨）时，商品量很容易达到5000吨。因此，粮食产量20万吨即为前置断点。理论上讲，从2005年以来，县域粮食产量分布中可观察到在20万吨附近的群聚现象。三是常规产粮大县奖励资金的分配参照因素法，以粮食商品量、产量、播种面积及上年产粮大县奖励资金绩效评价得分值作为分配因素，与省级财力状况挂钩，且不同地区采取不同的奖励系数。奖励资金作为一般性转移支付（财力性转移支付），主要用于纾解县乡财政困难，由中央财政全额拨付到县级财政，然后由县级政府统筹安排，合理使用。

（二）理论分析

1.在常规产粮大县奖励政策下群聚现象产生的微观基础。本文根据常规产粮大县奖励政策的奖励入围条件，构建一个典型化模型来刻画县级政府对财政激励的反应程度以及群聚现象产生的原因。因农业税改革后粮食生产不再贡献地方财政收入，设县级政府的财力来源有两类：一是上级政府的财力性转移支付；二是可能争取的中央政府对粮食生产的财政奖励，且该奖励是制度断层型（notched）设计。

在制度断层型设计的粮食生产奖励下，粮食产量的内部均衡水平位于群聚区间内的县级政府产生了不一样的粮食生产安排。原本县域粮食产量分布上处在群聚区间内的县级政府集体“迁移”至20万吨处。带来的结果是：一方面，造成了在该区间的反常空洞；另一方面，大量县级政府“迁移”至20万吨处带来的异常堆积使得密度骤升，形成了在20万吨处特殊的群聚现象。

2.常规产粮大县奖励政策促进县域粮食增产的机理分析。理论上，若要提高县域内粮食产量，增产主攻途径有两个：一是新增县域内耕地面积，二是提高现有耕地面积上的单产水平。对县级政府而言，在行政命令下通过坡改梯、未利用地与农用地整理开发、旧村复垦等方式可在短期内实现耕地面积增加。然而，城镇化与工业化进程对土地资源需求呈刚性增长，宜农后备耕地资源有限，新增耕地面积的机会成本逐渐提高。这在很大程度上影响了县级政府对粮食增产的决策。特别是在粮食生产财政转移支付的激励下，若要长期保持获奖的殊荣与稳定的转移支付，县级政府注定需要将公共投资的注意力集中在提高单位耕地面积的产出水平上。

具体而言：一方面，产粮大县奖励资金部分被用于农机具购置补贴配套支持或补贴区域特色适用性农机具，从而增加全社会农机保有量。而农机保有量的增加将提高农机作业量，进而提高农业机械化水平。另一方面，产粮大县对粮食生产领域公共投资多集中于开展中低产田改造、加强农田水利设施建设等，旨在通过改善粮食生产的物质条件以实现公共资本对私人资本的部分替代。私人部门因单位产品上的生产成本下降，获得了更强的经济激励，进而有动力通过提高复种指数来进一步挖掘土地潜力，以实现更高的粮食产量与种粮效益。

                               
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三、识别设计与数据说明

（一）识别设计

群聚分析法的基本假设是，政策冲击的效果会集中体现在包含制度断点的一个操纵区间内，而非操纵区间的分布曲线应与反事实曲线基本重合，故可利用非操纵区间的分布曲线进行高阶拟合，以获得操纵区间的反事实分布，进而通过真实分布与反事实分布的比较，识别政策的影响。

（二）数据说明

本文使用的是2000－2020年中国县域混合截面数据。数据来源于《中国县（市）社会经济统计年鉴》《中国县域统计年鉴》。该数据在最大限度上覆盖了中国全部县级行政单位，近似于总体，故满足群聚分析法的数据质量要求 。本文将全样本分为两部分：2005－2020年样本用于群聚分析法的基准回归和估计，包括2532个县级行政单位，共40496个观测值；2000－2004年样本用于群聚分析法的证伪检验与稳健性检验，包括2544个县级行政单位，共18854个观测值。

                               
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四、实证结果分析

（一）没有政策冲击时的反事实分布

本文基于完全数据驱动的方式确定了常规产粮大县奖励政策的确导致断点20万吨附近的群聚现象发生。在操纵区间[200000, 210000]内，真实分布相比于反事实分布多出的样本（群聚量）占总样本的22.14%，说明常规产粮大县奖励政策导致22.14%的县出现“操纵”行为，实现了粮食产量增长。该政策激励的作用范围即操纵区间为186000吨至210000吨，粮食产量处于该范围内的县级政府具有响应政策的积极性，并通过实施粮食增产计划，提高粮食总产量以获得财政奖励。

（二）基准估计

1.常规产粮大县奖励政策实施的粮食增产效应估计。从2005－2020年全样本估计来看，相比于反事实情形，在县级政府通过“提升”粮食增产安排的情况下，操纵区间内县粮食单产平均提高5.0%。该政策在实施初始的“十一五”时期，其对受财政激励县的粮食单产的促增效应偏小，即操纵区间内县域粮食单产平均提高3.8%。在“十二五”时期，操纵区间内县域粮食单产平均提高13.0%。这说明，随着政策实施时间的推移，粮食增产效应逐渐显现并增强。之后，在“十三五”时期，增产效应下降为8.9%。

2.常规产粮大县奖励政策实施的增产路径。2005－2020年，常规产粮大县奖励政策的实施显著促进了复种指数和农业机械化水平的提高。操纵区间内县域复种指数平均提高10.1%，农业机械化水平平均提高24.0%。本文认为，县级政府虚报粮食产量一说难以解释相关农业生产投入的群聚现象，并有理由相信常规产粮大县奖励政策实施具有切实促进粮食增产的积极效果。

                               
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五、进一步讨论

（一）异质性分析：财政激励

理论上，财政激励是理解常规产粮大县奖励政策实施产生粮食增产积极成效的关键机制。同是年粮食产量19万吨的两个县，受财政激励更强的县级政府更倾向于积极响应政策。本文选取财政收支缺口与产业结构高级化作为分组变量。结果显示，操纵区间内财政收支缺口大的县的粮食单产平均提高幅度相对于财政收支缺口小的县高出5.8%，操纵区间内产业结构高级化程度低的县的粮食单产平均提高幅度相对于产业结构高级化程度高的县高出4.7%。由此可见，该政策实施对具有财政困难、产业结构单一低质特征的县针对性更强，在调动地方政府抓好粮食生产方面发挥了财政激励的预期作用。同样，操纵区间内贫困县的粮食单产平均提高幅度相对于非贫困县高出2.2%。奖励资金统筹整合使用于扶贫开发之中，对身负粮食安全与扶贫开发的双重政治任务的县级政府而言更具有通过粮食增产以获取财力性补助的诉求与动力。

（二）拓展分析：对农业高质量发展的影响

对于产粮大县而言，其高质量发展取决于粮食生产效率能否持续改善。估计结果表明，相比于反事实状态，该政策实施显著地使农业全要素生产率、农业劳动生产率平均提高0.8%和3.6%。这一结果反映了该政策实施有助于产粮大县实现农业高质量发展作用。

（三）成本－收益分析：对估计结果的经济解读

本文根据上述实证结果和有限的公开资料，对常规产粮大县奖励政策的成本与收益作粗略分析。2005－2020年该政策实施所带来的粮食增量价值在482.88亿～717.84亿元，而中央财政需要安排奖励资金为17.14亿～274.18亿元。这意味着中央政府“以奖代补”式的财政转移支付制度不仅激励了县级政府抓粮重粮，而且项目本身也具有较高的经济效益。

                               
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六、主要结论和政策建议

本文从中国式财政分权视角，重点关注常规产粮大县奖励政策，建立粮食生产财政转移支付制度的因果识别框架，探讨其对县级政府推动粮食生产行为的真实影响，得出如下研究结论：

第一，常规产粮大县奖励政策实施具有激励县级政府重粮抓粮的效果。政策实施前粮食产量位于奖励入围断点左侧附近的部分县，在财政激励之下其粮食产量提高至20万吨右侧，即存在明显的群聚现象。该政策激励的作用范围为186000～210000吨，政策实施使22.14%的县采取了粮食增产措施。整体上，该政策的实施显著提高了县域粮食产量。

第二，常规产粮大县奖励政策实施对粮食的增产作用是通过显著提升受激励县的复种指数和农业机械化水平来实现的，有力地证实了中国粮食增产的真实性，证伪了粮食产量虚报一说。

第三，贫困县和财政收支缺口大的县受财政激励更强，对增产目标响应更积极，从而表现出更高的粮食增产成效。

第四，在促进粮食增产的同时，常规产粮大县奖励政策实施对县域农业全要素生产率、农业劳动生产率均具有显著提升作用，有助于产粮大县农业高质量发展。

第五，经粗略计算，2005－2020年常规产粮大县奖励政策实施的预计收益下限值远大于其预计成本上限值，反映了该政策实施在粮食增产方面所具有的较大经济效益。

本文研究有如下政策启示：第一，提升常规产粮大县奖励政策实施的稳产增产效果。中央政府应充分考虑产粮大县客观存在的利益流失，继续提高常规产粮大县奖励资金额度，强化财政激励。

第二，创新常规产粮大县奖励政策的粮食生产激励模式。中央政府可在现有的粮食产量20万吨奖励条件基础上，探寻10万吨、15万吨、25万吨等多个数量门槛以及阶梯式的奖励方案。这有利于进一步强化粮食安全“全国一盘棋”，并将中央政府切实保障种粮利益的决心印在每一块田间地头。

第三，完善常规产粮大县奖励资金使用管理制度。中央政府可在保证奖励资金使用灵活性的前提下，融入专项转移支付制度设计，同时加大对低收入地区倾斜支持力度，提高低收入地区县级政府统筹整合使用奖励资金的财政管理能力，从而更好地发挥财政资金“四两拨千斤”的作用，为低收入地区的乡村振兴注入更大动能。

此外，本文研究结论以及对群聚分析法的运用，可为其他粮食生产财政转移支付的政策评估提供参照，在一定程度上有助于从中国式财政分权视角深化对完善主产区利益补偿机制问题的认识。（来源：《中国农村经济》2024年第8期）