许源源：“绝对贫困”消除后，“相对贫困”该如何治理？

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许源源（中南大学公共管理学院教授）

  21日，习近平在陕西考察调研时说：“对于今年全面完成现行指标的扶贫，我是有信心的。我更关心的，就是今年以后是不是能够稳定下来，是不是有一个长效的机制，就看这些基本的措施是不是稳定的、持续的。”
  的确，2020年现行标准下农村贫困人口全部脱贫的目标实现后，并不意味着中国反贫困事业的终结。中国进入“后扶贫时代”，克服贫困治理的“短期效应”，保证扶贫政策和措施稳定持续，提升贫困治理效能，是我们需要关注的重大议题。

一个判断

  2020年我国将实现现行标准下农村贫困人口全部脱贫的目标。但是，绝对贫困在统计意义上的消失并不意味着中国反贫困事业的终结。2020年后，中国农村的贫困将会进入到一个以转型性的次生贫困和相对贫困为特点的新阶段，需要进一步完善贫困治理体系，提升贫困治理效能。

三大趋势

  后扶贫时代，相对贫困将成为贫困治理的重点。2020年，随着全面建成小康社会和打赢脱贫攻坚战目标的实现，我国农村的贫困将主要表现为“相对贫困”。绝对贫困率的下降只是测度标准固化下的一种表象，相对贫困现象则将长期存在。在社会主义初级阶段，物质和精神财富均没有得到极大满足的情况下，总有一部分人占有相对多的资源，另一部分占有相对少资源的群体和个人则为相对贫困者。同时也要注意到，贫困并不仅仅体现为物质上的缺乏，思想文化、精神意志、人际关系等各类有形与无形资源的短缺都是贫困。
  反贫困将在城乡统筹进行。改革开放以来，我国扶贫开发工作主要在农村地区展开，长期在“三农”语境下讨论。但是，随着城镇化步伐的加快，农村人口逐渐向城市迁移，城镇化在不断吸纳农村人口的同时，也将贫困问题空间性地转移至了城市，突出表现为收入困境。同时，由于城乡间贫困标准的不统一、不对接，对流动人口的贫困治理处于“真空地带”，存在城市贫困治理的“内部二元结构”问题。全面建成小康社会后，我国将进入城市贫困和农村贫困并重的阶段，工业化、城镇化、市场化的发展又为城乡统筹扶贫创造了有利条件。因此，从城乡统筹的角度审视贫富差距以及相对贫困问题将越来越重要，反贫困也将面临建立完整的城乡反贫困体系、将农民工贫困治理纳入我国反贫困体系等难点。
  乡村贫困治理与乡村振兴同步推进。乡村振兴是在脱贫攻坚关键时刻，回应乡村治理困境、接续精准扶贫战略的重大部署。缓解乡村贫困是乡村振兴的前提，贫困治理在实践中解决了贫困居民的基本生存与发展需求，为乡村振兴提供了重要时序前提和空间基础。乡村振兴则通过助力产业脱贫和精神脱贫，为精准脱贫提供长效内生动力。《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》明确提出“三步走”的总体安排。这意味着，作为指导我国乡村未来发展的总体部署，乡村振兴战略对中国农村的贫困治理提出了更高要求。

后扶贫时代贫困治理面临的挑战

  部分深度贫困地区和贫困群体的返贫问题尤其突出。在精准扶贫精准脱贫战略主导下，贫困现象大规模减少，其根本原因在于举全国之力、投入大量的扶贫资源，但这也使得某些地区和群体的脱贫稳定性并不牢固。如，乡村基础设施虽有了较大的改善，在住房条件、饮水安全、独用厕所、照明、电话、有线电视、主干道路硬化、卫生室等基本公共服务方面有突出表现，但在上学便利性、宽带建设、管道供水、公共交通等方面还存在一定不足，能源供应、自来水净化、垃圾集中处理等方面亟待改善，部分特困地区仍然面临难以突破的发展困境。贫困群体，特别是农村的“三留守”（留守儿童、留守妇女、留守老人）问题日益突出。“三留守”人员居住环境较差、生产能力较弱、家庭收入偏低，具有弱势、分散、贫穷等特点。具体而言，农村留守儿童的营养、生活、安全和教育难以得到有效保障；留守妇女面临劳动强度高、精神生活贫乏、子女教育乏力等问题；留守老人则缺乏良好的医疗照顾和养老保障。
  农民可行能力不足、健康领域短板突出、灾害救助体系尚未完善。部分地区和群体存在返贫风险首先是因为农民可行能力不足。扶贫开发过程中，大部分地区是基于政策导向，强调水利、交通、电力等基础设施建设以及职业教育培训、医疗卫生等基本公共服务供给，一旦脱贫，有些地区的基础设施和基本公共服务就会缺少维护和可持续性。同时，由于农村社区的市场发育不足，脱贫人口的市场能力、知识技能与信息化社会的要求还有一定差距，容易被社会边缘化，致使部分脱贫人口在遭遇突如其来的天灾人祸时，可能会因难以有效应对而再度陷入贫困。
  其次，健康领域短板突出，因病返贫风险大。长期以来，农村医疗卫生资源分配不合理、服务可及性差，农民健康卫生知识匮乏、自我保护意识差、预防能力不足，一旦患病就会使家庭陷入贫病交加的境地。
  最后，灾害救助体系尚未完善，存在因灾返贫风险。自然灾害与农村贫困发生率呈正向关系，因灾返贫产生的原因是多种多样的。包括灾区本身恶劣的自然生态环境属于灾害易发地、灾区经济的脆弱性难以承受灾害造成的重创、灾区群众防灾意识薄弱，以及我国社会救助体系尤其是灾害救助体系不够完善等等。重大自然灾害，一方面为区域受灾群众带来生命与财产的损失，另一方面还会在一定程度上破坏公共服务设施、经济基础设施，影响区域发展环境，毁损发展根基，进而影响贫困治理成效。
  后扶贫时代贫困治理的可行思路
  赋能与兜底双轮驱动，提升农民可行能力。要将扶贫与扶志、扶智结合的传统长期坚持下去，进一步补齐贫困群众的“精神短板”和“能力短板”。可加强脱贫致富典型的宣传推介，组织开展脱贫致富模范评选奖励表彰活动，树立“自主脱贫光荣”的鲜明导向；通过舆论宣传引导、贫困户脱贫培训、科技文化“三下乡”等形式，提升贫困农民素质能力，实现职业技能培训全覆盖。要根据致贫原因，对符合条件的已脱贫对象，明确“脱贫不脱政策”的执行期限、终止标准、终止流程。要分类分级分批改进现有配套制度，完善特困地区基础设施建设配套要求。要深入推进实施教育、医疗和住房保障政策，提高保障标准，加强农村低保制度和扶贫开发政策有效衔接，确保兜底保障对象的保障性收入不低于同期国家贫困标准，加大对社会救助兜底保障对象的帮扶力度。要完善农村“三留守”关爱服务体系，健全资金保障机制与多元主体帮扶机制。
  推动“互联网+贫困治理”，健全返贫风险防范机制。一是要不断利用扶贫大数据和信息化技术，构建返贫风险预测预警机制，加强动态监测；全面建设脱贫人口动态信息管理系统、脱贫人口常态化跟踪监测机制、返贫风险分级分类治理机制、返贫风险双向沟通机制。二是要进一步扩大医疗救助人群范围，扩大重大疾病保障病种范围，提高医疗服务水平，鼓励分级诊疗、县域内看病与开展远程医疗相结合，加快实施家庭医生签约服务，充分发挥医疗救助作用，积极拓宽多元化的救助渠道等。三是要构建灾害预警机制，通过保护与修复自然环境、生态移民等措施来避灾，通过加强防灾减灾基础设施建设来抗灾，通过完善农业保险救助体系来救灾；推进救灾工作从应急性向常规性转变，从灾后救助体系向综合救助体系转变，加快普及灾害相关知识，强化防灾理念，提升防灾能力。
  以农民为本，分类推进。贫困是一项世界性难题，有其发生、演变之规律。自改革开放以来，中国先后经历了“普遍性贫困”“区域性贫困”和“个别性贫困”阶段，相对应采取了“启动发展”“开发式扶贫”和“精准扶贫”的应对之策。2020年后，贫困治理也需要在立足农民需求和幸福的基础上，探索差异化的“新思路”。具体而言，在贫困标准制定上，中国贫困线应符合自身经济发展水平和社会可接受的程度范围，并且能够适当反映出城乡之间、地区之间、不同性质的家庭之间生活成本的差异。在此基础上，针对不同地区、不同类型的贫困人口，针对多样化的致贫因素，采用分类施策的方法和多元化的治理工具，并积极探索治理工具的时空组合，最大限度利用好扶贫资源，提升农村贫困治理的效能。