乡村善治的妙法良方

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李海涛 张培奇 邓保群 范亚旭

十年一剑不寻常。

　　在历史段落里汲取智慧，于场景转换中探寻革新力量，在宏大视野里总结经验，是我党治国理政的一贯作风和制胜法宝。“四议两公开”工作法的发展轨迹也循着这样的规律。
　　何谓“四议两公开”？即所有村级重大事项的决策由村党支部在广泛征求党员和村民意见的基础上提议，再由村“两委”联席会议商议、党员大会审议、村民代表会或村民大会决议，决议公开、实施结果公开。
　　回看前行之路，才发现走了那么远。2009年，时任中共中央政治局常委、中央书记处书记、国家副主席习近平到河南调研，肯定邓州农村创造的“四议两公开”工作法是基层组织建设的制度创新之举，是党领导的村级民主自治机制的有效实践形式，并指示要将这一好经验在全国农村推广，并在推广中不断完善。
　　2010年和2013年，“四议两公开”两度被写入中央一号文件。
　　2014年，习近平总书记视察河南时再次殷切寄语，希望“四议两公开”的先进经验能够结合党的群众路线教育实践活动，全面提高干部队伍建设和基层组织建设水平，为改革发展稳定提供坚强保证。
　　2018年，中共中央政治局召开会议，审议《中国共产党农村基层组织工作条例》，会议强调，凡是农村的重要事项和重大问题都要经党组织研究讨论，村级重大事项决策实行“四议两公开”，加强村务监督。
　　2019年，“四议两公开”第三次被写进中央一号文件。
　　由落子布局到精耕细作，由多点突进到全面开花，“四议两公开”工作法以邓州为原点，其能量辐射出河南，在全国31个省、自治区、直辖市的1000多个县（市、区）推广应用，2万余人次到邓州考察学习，受邀外出讲座800多场。
　　在锐意进取的变革时代，建构更切实的制度，培育更厚实的社会土壤，激发群众的参与激情，释放民主协商的发展活力，是一项重大的新课题。“四议两公开”工作法纠中有建、破中有立，在时代大潮中改变着、推进着、完善着。
　　近日，记者重返中原各地，触摸“四议两公开”工作法的强劲脉搏。
　　破局——
　　通过制度和程序设计，让“从群众中来，到群众中去”这一党的群众路线得到更好践行；实现在党的领导下，让监督看得见、权力管得住、群众做得了主，推动乡村治理走出困局
　　“现在村‘两委’真不简单，宅基地规划的问题困扰了我们十几年，竟然在这一年多时间内理顺了，解决了。”邓州市张村镇朱营村村民朱桂川感慨地说。
　　原来，2005年村里为宅基地排水渠疏通发生纠纷，事态升级还大打出手，村“两委”干部屡次劝解，但收效甚微。问题的根源在于老宅基地交叉较多，东一片，西一片，没有科学规划。
　　为了有效引导、理顺民意，在经过多次调研，逐户采用意见卡方式征求意见，征得全体村民同意后，党支部提议对朱营村进行村庄整治，同时提交村“两委”商议，党员大会审议，村民大会决议，决议公开。
　　在新区建设中，朱营村村“两委”班子成员先人后己，把建房指标优先让给群众，得到大家一致拥护。认真执行一户一宅制度，所有建房情况张榜公布，接受监督，杜绝人情网，使群众人人明白。近年来，老区扒旧房4000余间，腾出土地300余亩。之后，整治坑塘、修筑柏油路、建设文化广场等村务也处理得顺顺当当。
　　群众纷纷称赞：“村干部说话算数，事儿办得亮堂，咱服气！”
　　“进入2000年以后，农村基层组织功能弱化的现象比较突出。一些地方村级组织功能定位不准，服务群众不到位；‘两委’班子两张皮，各吹各的号，各唱各的调；村务不公开、监督不到位，群众不信任；一些基层干部腐败现象触目惊心。”南阳市人大常委会主任、原邓州市委书记刘朝瑞说。
　　作为“四议两公开”工作法主要创设发起者，刘朝瑞的话针针见血。在他看来，该工作法实际上就是对上述顽疾的对症下药，是倒逼产生的。
　　2004年开始，邓州市委立足从乡村治理体制机制改革入手，把坚持党的领导融入村民自治框架内，以党内民主带动人民民主，在村级事项决策中引入党员会议村民会议等，探索将党的领导机制、村“两委”协调机制、党内民主机制、村民自治机制、村务监督等机制融为一体，形成了这个党领导下充满活力的乡村治理新机制。
　　“就是要从制度上和程序上加强党的领导，在平等沟通下达成共识，强化法治观念，堵塞权力漏洞，激活党群政治参与的积极性。”刘朝瑞强调道。
　　事实胜于雄辩。正是因为更好地践行了“从群众中来，到群众中去”这一党的群众路线，实现了在党的领导下，赋权于民，让监督看得见、权力管得住、群众做得了主，“四议两公开”工作法的威力和作用在解决重大事项中发挥明显。
　　2010年9月，南水北调“国字号”工程干渠征地和移民内安征地启动，征地补偿款项两者每亩相差9232元。巨大的压力顿时降临到南阳市淅川县张河村党支部书记张家祥身上。
　　当时村组干部情绪反应很大，村民更像炸开了锅，“同是国家工程，为什么一亩地相差万把元，是不是你们村干部把钱装进腰包了？”随后有人在网上散布谣言，说张家祥贪污国家征地款几百万元。
　　“我当时气得失声大哭。”张家祥说这话时，满脸委屈。
　　可是，国家大计，不容耽搁。张家祥带领党员干部深入农户，不分昼夜，宣讲征地补偿政策，群众说话再难听也以笑脸相迎，经过20多天的日夜工作，群众理解了、支持了。最后，征地工作按时间节点提前完成。
　　“‘四议两公开’的真谛是尊重群众意愿，是做决定、干事情让群众满意。它不是死板的‘四道会’，而是在基层党组织领导下，充分协商消除矛盾、形成统一意见的过程。”河南省委组织部研究室副主任鞠启明表示。
　　从产业发展、农田水利、乡村规划、修建村村通公路、村庄整治、修路架桥，到兴建学校、合作医疗、农村低保等，记者走访发现，每一项涉及农民切身利益的大事难事的决策和解决，都得益于“四议两公开”工作法的有效应用。
　　鞠启明介绍，在各级党组织主导下，一项一项抓落实，一年一年抓落实，一以贯之抓落实，河南省内形成了自上而下自觉运用“四议两公开”工作法、推进民主治理的工作体系，使党管农村落细落实。
　　革新——
　　拓展工作法的功能内涵与使用范围，增加决策过程的科学性，切实做到规定动作不走样、要求不降低，有效提升决策执行力
　　“跳进水里学游泳”是最佳学习法。只有通过实践，才能不断发现和解决问题，掌握本领。“四议两公开”工作法一路走来，其功能内涵不断更新。
　　针对不少事项发生在村民小组内的实际，一些乡村在村民小组一级提出“一提二审三通过”程序，即村民小组理事会提议、村“两委”审查、户代表会议或村民小组会议通过，然后公开。
　　该做法提高了议事效率，降低了决策成本，受到农民群众欢迎。
　　2016年启动的郑万高铁，路线要从邓州市东楼村第五村民小组的耕地穿过，有7户涉及永久占地、青苗补偿问题。补偿款的分配方式出现分歧：款项一次性补给，以后这7户不再参与本组分地；青苗补偿款分给这7户，占地款全组村民平均分配，来年调地时全组按人均分地给这7户。
　　支持前者意见的占多数，但这7户更认可第二种。理事组考虑到土地政策及后续生产生活，也倾向于后者。
　　理事组和党小组决定，逐户宣传、解释国家政策，做通群众思想工作，然后将第二种意见提交村“两委”审核。村“两委”调研走访，通过并批复了该方案。最终，在村民小组的村民大会上，该方案全票通过。
　　其间的细节耐人寻味。一般情况下，决议由多数票决定；但为了保护少数人权益，少数人建议正确，也可提交重议，最后再充分协商，达成共识。此番操作中，党组织审时度势，把好关口，既强化了自身的核心地位，又真正维护了群众的利益。
　　“我们不能怕麻烦、图省事，要确保党组织意图转化为党员群众意愿，达到认知统一和有效实施。一些重大决策我们还会提高多数通过的法定量化标准，比如由1/2以上多数通过，提高至3/4甚至95%以上。”邓州市委常委、组织部长靳社强说，“而且，针对外出务工党员群众增多、会议组织难的问题，我们借助电话、微信等手段，突破传统开会模式，解决距离问题。”
　　“四议两公开”工作法也由农村向城市社区延伸，典型代表是郑州市推行的“一征三议两公开”，即社区重大事项决策，先由党支部公开征求居民意见，经整理汇总后，由社区“两委”提议，提交有关部门商议后，最后由居民代表会或居民会议决议，决议公开、实施结果公开。
　　走进绿云小区，繁花满树，青草如茵，窗明几净的养老服务中心里，老人们正在做老年保健操、下象棋，一派幸福祥和的景象。
　　“每次小区有需要改造的地方，我们都运用‘一征三议两公开’工作法来制定方案。居民群众从旁观到参与，营造出‘人人为我，我为人人’的和谐氛围。”绿云社区党支部书记罗丽琴告诉记者。
　　77岁的张金华在小区里住了8年，亲历了小区从道路变停车场、处处垃圾堆的脏乱差到通道井然有序、环境干净整洁的优美变身。“环境好了，心情也好，感觉每天像过年一样乐和。”张金华笑眯眯地说。
　　记者移步棉纺路街道棉西小院，道路平整，飞拱青砖，翠杉掩映，连片苏式建筑群映入眼帘。
　　社区负责人透露，小院建于“一五”计划时期，曾经整洁又有活力。后来由于设施老化、物业管理滞后，变得垃圾遍地，违建交杂。自实施“一征三议两公开”后，小院的昔日光彩才得以复归。
　　“拆违建，群众说了算；拆了后干啥，群众还说了算，以群众满意为目标。”党员王瑞玲说，小到晾衣绳、路灯和摄像头的安装，大到车棚的建设，都充分征求群众意见并落实。
　　“社区不管时，像是住进垃圾堆；社区一管，感觉住进了花园。”82岁的乔桂芝谈起切身感受时很激动。
　　成果——
　　基层党组织的核心地位得到加强，农村经济社会发展的成效明显，乡村治理充满活力，党群干群关系融洽，社会和谐稳定
　　政治既是力量的结合，也是人心的团结。“四议两公开”秉持党领导下的基层民主决策理念，因其真诚代表最广大人民的根本利益，得到大家的认可和拥护。如今，它被广泛运用在基层组织建设、经济社会发展、脱贫攻坚、乡村治理等各方面工作的关键环节、关键部位。
　　——在基层组织建设中，“四议两公开”凸显了党员先锋模范带头作用，强化了基层党组织领导村（社区）各项工作、各类组织的核心地位，稳固了党在基层的执政基础。
　　邓州市626个村党组织书记担任村委会主任比例达到99.7%，担任村级集体经济组织、合作经济组织负责人比例达到95.2%，村“两委”班子成员交叉任职占比81.9%。
　　无论在引资发展林果种植，完善基础设施，还是提升村容村貌等方面，驻马店市泌阳县河南村的党建工作都功不可没。“村‘两委’以党建治‘软弱散’，与村民友好协商规划产业、发展产业治‘穷’。村党支部自2012年后，实现了从‘党建强’再到‘发展强’的转变。”河南村党支部书记余永立说。
　　——在脱贫攻坚工作中，“四议两公开”贯穿于贫困户精准识别、动态调整、精准退出及产业帮扶过程，保障了帮扶政策的落实。
　　近两年来，驻马店市上蔡县栗庄村精准识别贫困户5户18人，帮助脱贫22户60人，集体经济每年分别向贫困户分红15万元。全村党员群众主动参与，决策公开透明，贫困户满意，党员群众放心。
　　近年来，上蔡县小王营村使用第一书记专项资金50万元，建设食用菌温棚47座，该扶贫产业落地生根、发展壮大，不少贫困户脱贫致富，全村群众的收入水平稳步提高。“产业帮扶要因村施策，路子找对了，脱贫之日就能尽早实现。”小王营村驻村第一书记杨耀强说。
　　——在土地“三权”分置改革中，“四议两公开”嵌入到土地流转、土地整理、土地再流转的每一个环节，助推了“三权”分置改革顺利进行。
　　如今，南阳市卧龙区达士营村的月季基地花团锦簇，来村里旅游观光的人越来越多，经济收益显著提高。得益于“四议两公开”工作法，村里顺利实现土地流转，大大地提高了土地的综合利用率，村民刘晓幸福地说：“虽然我们不自己种地了，但收入却比种地的时候还要多。”
　　——在重大民生项目建设中，“四议两公开”能迅速吸纳群众合理诉求，做通涉事群众工作，让群众参与到项目监督和实施中，合力破解建设难题。
　　在开封市兰考县王庄社区居委会办公室的桌子上，“四议两公开”工作法的事项记录本写得密密麻麻，里面有美丽庭院打造、“三捐”（捐款、捐物、捐劳力）资金修路等内容。商议结果均为通过；处理结果，良好；群众反映情况，无。
　　——在现代社会治理的体系中，“四议两公开”很大程度上遏制了权力滥用和腐败现象，乡村治理充满活力。
　　2016年以来，邓州市在网格内化解矛盾、解决问题5.5万余个，村级解决1.2万余个，通过市、乡、村三级联动的网络信息服务平台，累计受理群众办事申请65万余件，办结48万余件。基层干部工作作风得到转变，党群干群关系融洽，社会和谐稳定。
　　十年一瞬。“四议两公开”工作法所经历与所收获的，标注着上一段征途的璀璨。如今，这朵已然开遍全国的乡村治理智慧之花，正在吐露着愈加动人的芳华。