利用农村留用地建设集体租赁住房的实践与思考

gecc

——以福建省厦门市为例

孔德营（中国人民银行厦门市中心支行）

一、农村留用地的基本概念与主要管理模式

（一）基本概念

       留用地是指国家征收农村集体土地后，按实际征收土地面积的一定比例，另行安排给被征地农村集体经济组织用于发展生产的建设用地。

       从土地来源看，留用地是伴随国家征地行为产生的，是征地补偿的一种安置方式。从土地性质看，留用地可以是集体所有的土地，也可以是依法征收为国有土地后返拨给集体使用的土地。从土地用途看，留用地可以发展除商品住宅以外的非农产业，壮大集体经济(见图1)。

（二）主要管理模式

       留用地最早于20世纪80年代在深圳推行，之后逐渐在广东、浙江、福建、江苏等地得到广泛实践。相较于传统征地的货币补偿，留用地安置方式不仅给农村集体经济组织保留了建设用地，从而发展非农产业壮大集体经济，更为重要的是能够给村民带来长久稳定的收入，解决失地农民的生计保障和稳定就业问题。

       由于国家层面并未就征地留用出台统一的政策规定，各施行地区主要结合地方实际情况进行探索完善，不同地方的留用地政策也不尽相同，逐步形成了以广州、杭州、厦门等为代表的留用地管理模式。

       留地比例上，广州、杭州均规定按照征地面积的10%核定留用地指标，厦门按人均15m2为被征地村集体返还发展用地。土地性质上，杭州、厦门均规定留用地属国有土地，使用权和收益权归村集体所有，广州规定留用地原则上是集体土地。开发模式上，留用地可以采用村集体自主开发、政府统筹开发、与社会资本合作开发等方式。供地方式上，杭州规定留用地采用合作开发模式的，必须采用公开出让方式供地，广州、厦门留用地供地多采用划拨或协议出让方式。产权管理上，广州、厦门均规定留用地所建项目只能办理整体产权，不得分割销售和分拆转让，杭州规定合作开发项目中社会资本最多可占产权比例的49%，且可按最小单位进行分割转让及销售(见表1)。

二、集体租赁住房试点发展为留用地开发建设提供了新选择

      2017年8月，原国土资源部、住建部联合印发《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》，确定北京、上海、广州、杭州、厦门等13个城市作为集体租赁住房首批试点城市。集体租赁住房试点发展，既有助于为租赁住房建设解决土地问题，也有助于为集体建设用地开发提供新选择。

（一）集体租赁住房的基本特征

      集体租赁住房是指在农村集体土地上建设的、为集体经济组织或项目合作公司所有的、专门用于出租经营的住宅类项目。具体来讲，集体租赁住房至少包含以下三个特征：一是在用地上，使用的是合法的农村集体建设用地，既包括原本就属于集体的建设用地，也包括经政府征用后返拨集体使用的国有性质的留用地。二是在产权上，集体租赁住房归农村集体经济组织或项目合作公司所有，整体产权不得分割，这与农民自建房用于出租不同。三是在用途上，开发用途为租赁住房，专门用于出租经营获取租金收益，不得销售转让或以租代售，这与违规开发销售“小产权房”不同。

（二）留用地建设集体租赁住房既有必要，也现实可行

      第一，从留用地的角度看，留用地的低效利用现状亟需探索利用新途径。留用地制度由于政策设计、开发管理等方面的原因，一般达不到集约发展的要求，在具体操作过程中容易出现经营方式单一、低效开发、土地闲置等问题。笔者调研发现，一些早期留用地项目定位不清晰，缺乏长远规划，优质区位地块被开发为停车场、工业仓储等低端产业项目，利用方式粗放低效；或者僵化留用地用途功能，一味强调用于商业和产业发展用途，导致经营模式同质化和低层次竞争。此外，一些被征地农村集体经济组织受资金、技术、管理、市场等方面的限制，很难凭借自身力量或吸引社会资本参与对留用地进行高效开发利用，不少留用地基本处于闲置状态。解决这些问题的方法之一就是拓展留用地的开发用途，抓住国家加快培育和发展住房租赁市场特别是发展集体租赁住房的战略机遇，积极探索留用地的利用新途径。

      第二，从租赁住房的角度看，增加租赁住房供应，绕不开土地问题。重点城市住宅用地本就较为紧张，适宜用作租赁住房建设的土地资源更为稀缺。虽然多地已将租赁住房用地纳入年度土地供应计划，但目前来看完成情况不如预期。如厦门市2018年计划出让5幅租赁住房用地，但实际仅出让1幅；2019年计划出让3幅租赁住房用地，但截至9月末实际出让0幅。与城市住宅建设用地供应紧张相比，农村集体建设用地存量规模较大且获地成本低，是建设租赁住房的理想选择，如北京市明确提出未来五年将供应1000公顷集体建设用地用于租赁住房建设。

      第三，从两者结合角度看，一方面，留用地是归集体使用的合法建设用地，是伴随征地行为产生的，大多位于产业园区或大型基础交通设施周边，相较于一般的农村集体建设用地具有较好的区位优势，用于建设集体租赁住房既有助于实现职住平衡，也能够吸引足够的租赁需求，避免出现较大规模的空置现象。另一方面，租赁住房的特性符合农村集体经济组织对留用地建成物业只租不售的管理规定，有效避免利用集体建设用地违规开发销售“小产权房”问题。

（三）利用留用地建设集体租赁住房试点开展情况

      部分试点城市结合地方实际情况，积极推动利用留用地建设集体租赁住房，相关政策规定不尽相同。如广州市《利用集体建设用地建设租赁住房试点实施方案》规定，符合条件的集体性质的留用地，经批准后可申请纳入集体租赁住房试点，但国有用地性质的留用地不得纳入试点。杭州市《加快培育和发展住房租赁市场试点工作方案》明确，探索在村集体10%的留用地上建设租赁住房，并成功出让多宗留用地，吸引绿城等品牌开发商参与，规划建设长租公寓。厦门市《利用集体建设用地建设租赁住房试点实施方案》规定，集体经济组织可自愿选择是否利用留用地指标建设租赁住房，利用农村留用地指标建设集体租赁住房的，项目土地使用权性质可保留集体所有，不再征收为国有土地，按使用集体土地方式供地。

三、利用留用地建设集体租赁住房的厦门实践与典型案例

（一）厦门市利用留用地建设集体租赁住房基本情况

      厦门市在留用地上开发建设集体租赁住房始于2005年在岛外四区推行的“金包银”模式。“金包银”是指在工业集中区、开发区等成片建设的区域，保留村庄居民点，按工业集中区开发建设的要求统一规划，首先保证因工业集中区开发而被征地的农民享受征地拆迁政策和征地拆迁补偿款，且按人均15m2的标准预留发展用地，用来在村庄外围建设“底层店面上部公寓”的商业用房，借此将留用地转化为工业集中区的配套用房，即“金边”；在“金边”建设的同时，对村庄内部环境进行改造提升，使村庄生活环境现代化，实现农民就地城镇化，即“银里”。“金边”项目的产权归农村集体经济组织所有，村民以人均15m2留用地指标或人均30m2建筑面积入股，按股权分红。其中的租赁公寓主要面向工业集中区的外来务工人员出租，俗称“外口公寓”。

      随着岛内城市更新进程加快，厦门市岛内两区特别是湖里区大规模推进“城中村”旧村改造行动，征迁村集体积极利用留用地开发社区发展中心项目，并对接周边服务业发展建设高档租赁公寓。如湖里区枋湖社区利用留用地建设社区发展中心，其中两栋高档公寓楼整体出租给龙湖冠寓作为长租公寓经营。

       数据显示，截至2019年8月末，厦门市合计批准农村留用地建设集体租赁住房用地31宗，批准土地面积121.5万m2，批准建筑面积182.96万m2(见表2)。

（二）厦门市利用留用地建设集体租赁住房的典型案例

      利用留用地建设集体租赁住房，在解决了租赁住房“地从哪里来”的问题后，还需要解决“钱从哪里来”和“怎么管”等问题。下文基于厦门市实践情况，选取3个典型案例，分别对应目前厦门市留用地开发建设的3种主要模式，即政府统筹代建、村民自主筹资开发、土地作价入股合作开发，以期对上述问题进行有益探索。

      1.翔安区西坂村“金包银”项目

      （1）项目概况。翔安区西坂村“金包银”是厦门市首个“金包银”试点工程。项目利用村集体留用地面积3.13万m2，按容积率为2统一折算为 “金边”房产建筑面积，合计建成“金边”出租用房产6.26万m2，其中出租公寓4.17万m2。

      （2）建设模式。项目采取政府统筹代建模式，委托翔安区属国有企业实施统一开发，建设资金由代建单位向银行贷款融资，竣工交付且配售给村民后实现资金回收并偿还贷款。据项目竣工决算资料显示，“金边”房产单位建筑成本为1825元/m2，“金边”房产按人均留用地建筑面积30m2指标（其中底层店面10m2、上部出租公寓20m2）以单价1200元/m2等额配售给村民。即参与配售的村民每人需出资3.6万元，该村人均征地补偿款约4.5万元，因此大部分村民有能力支付配售资金。配售价格与建设成本之间的差额，由政府统筹填补。

      （3）经营管理。为便于“金边”房产实现人均等额分配和统一经营管理，“金边”房产产权全部办理给村集体经济组织，不实际分配到户，而以村集体出具房产分配股权证的形式，以户为单位界定房产的股权份额。房产股权份额不能转让，以避免被个人倒卖或控股。为提高出租经营收益，“金边”房产采取统一经营管理模式，统一包租给区某物业管理公司经营10年，物业公司给予村民每人每月500元的保底收益，若实际租金收入超过包租价格，则按合同约定相应追加村民分红。相对于3.6万元的初始配售出资，按照每人每月500元的保底收益测算，“金边”房产的年静态投资收益率16.67%，静态投资回收期6年，对失地村民而言是一项不错的投资选择。

       2.湖里区枋湖社区发展中心项目

      （1）项目概况。湖里区枋湖社区发展中心是厦门市岛内最大的集体留用地开发建设项目，总用地面积4.3万m2，总建筑面积25.1万m2，包括两幢高档公寓楼、一幢酒店、一幢商务写字楼和裙楼商场，总投资约9.6亿元。其中，高档租赁公寓1093户，建筑面积近4万m2。

      （2）建设模式。湖里区枋湖社区发展中心采用村民集资建设模式，社区居民7000余人全部入股，按每人一股12万元计算，自筹资金约8.6亿元。对于部分筹不齐集资款的困难居民，可以以所占项目股权为质押，向项目合作金融机构申请贷款。金融机构合计为项目提供贷款5亿元，其中4亿元用于支付社区居民集资款，另外1亿元为项目建设的信用贷款。

      （3）经营管理。项目产权全部属于枋湖社区，不实际分配到户，实行统一集中经营和管理。社区居民每人一股平等占有项目股权并享受分红，所持股权不得转让。项目采用公开竞价方式对外招租经营，其中两幢高档公寓被龙湖集团竞得20年承租权，作为龙湖冠寓的长租公寓租赁房源。项目全部建成后，预计入股居民每人每年可增收两万多元，同时还能解决社区上千人的就业问题。

       3.翔安区阳塘社区发展中心

     （1）项目概况。阳塘村位于厦门市翔安区大嶝岛，因厦门新机场建设需要，阳塘村全部征收为国有，核定留用地面积7.5万m2，规划建筑面积15万m2，其中租赁公寓规划建筑面积4.6万m2。

     （2）建设模式。阳塘社区发展中心是厦门市首个计划采用村集体与国有企业合作开发模式的留用地建设项目。目前，厦门市属国有房地产开发企业已对阳塘村留用地形成初步开发意向，总投资约11.25亿元，计划采用国有企业出资、村集体留用地作价入股的方式成立项目公司进行合作开发，项目建成后交由合作企业运营管理，运营一定时期后阳塘村集体按照合同约定享有优先回购权。

      （3）经营管理。阳塘社区发展中心产权统一办至项目公司名下，不进一步分割至合作双方，合作双方按照所占股份进行收益分配。

四、主要问题与政策建议

（一）主要问题

      1.留用地相关法规和规划选址滞后

      一是留用地相关法规滞后。留用地作为征地补偿的一种补充安置措施，在相关地方政府的探索与实践中已经取得了一定成效。但是，我国现行的《土地管理法》《物权法》等与土地相关的法律法规均未对留用地政策作出明确规定，留用地安置目前仅存在一些地方性的政策措施,且主要停留在政府文件层面，并未上升到地方法规，一定程度上影响了留用地政策的强制性和稳定性。二是留用地规划选址滞后。目前各地留用地安置大多缺乏统一的发展规划，多是在办理土地征收时临时选址，一方面不一定符合市场需求情况，导致项目开发建设后难以实现预期收益；另一方面也导致部分留用地过于零散，难以进行集中开发和实现规模效益。

       2.留用地建集体租赁住房融资渠道有限

      一是留用地的特质决定了其难以通过土地抵押方式获取融资支持。集体所有的留用地根据现行政策规定不能用于抵押融资，国家所有的留用地使用权归集体并且在开发用途方面有明确限制，也难以确定其合理价值。二是留用地上建设的集体租赁住房实行只租不售和禁止产权分割转让的政策，集体经济组织或项目合作公司也难以利用所建租赁房产获取金融机构外部融资支持。三是留用地集体租赁住房项目大多仍处于可行论证或开发建设阶段，尚未形成稳定的租金收入现金流，也难以通过应收账款质押或资产证券化方式等进行融资。

       3.留用地上所建集体租赁住房的经营管理有待进一步规范

      一是经营水平有待进一步提升。以厦门市“金包银”工程所建“金边”集体租赁住房为例，笔者实地走访后发现，不少“金包银”工程对“银里”的改造和管理不到位，村民自建房私搭乱建现象较为普遍，并成为周边工业区外来务工人员的主要租住选择，导致原本用于工业区生活配套的“金边”租赁公寓出租率不高、经营效益较差。二是相关管理措施有待进一步细化和规范。如目前各试点地区均明确规定集体租赁住房实行只租不售，但对单次租赁期限等没有制定明确的标准，不排除个别项目存在变相“以租代售”的可能。

（二）政策建议

      1.完善留用地相关政策和规划管理

      一是完善征地留用相关政策，并保持政策的稳定性和连续性。出台国家层面关于留用地的法律法规或政策文件，或在修订《土地管理法》《物权法》等与土地相关的法律法规时，明确征地留用安置方式，并对留用地的产生条件、开发用途、产权管理等进行明确规定。在此基础上，根据目前各地具体实践情况，按照分类指导的原则推进留用地相关制度和政策完善，不搞 “一刀切”，允许各地因地制宜或在原有地方政策基础上进行完善和创新。此外，地方留用地政策不应仅仅停留在政府文件层面，而是应提交地方人大审议批准，上升为地方性法规，以提高政策的稳定性

和连续性。二是编制统一的留用地发展专项规划，不仅要将已批的农村留用地进行落位落图，而且要将城镇规划范围内未来需要安排的留用地在分区规划和控制性规划中予以预留、落实，并将其纳入城镇规划功能区的控制性规划。另外,要结合城市和产业发展需要，对留用地进行科学选址、集中安置、统一开发，根据区位特点和市场需求，综合开发建设商业物业、集体租赁住房等多种业态，提高留用地的利用效率和经济效益。

       2. 拓展留用地集体租赁住房建设和运营资金来源

      一是采取灵活多样的开发利用模式，多渠道筹集建设资金。鼓励采取村集体自主开发、吸引社会资本合作开发、委托国有企业集中统一开发、委托政府公开出让

等多种方式建设集体租赁住房。二是研究推动政府统租留用地上所建集体租赁住房，并纳入政府公共租赁住房管理，采取预付租金或设立发展基金等方式解决集体租赁住房建设资金问题。一方面，政府可以通过预付未来一定承租期（如十年）租金的方式提供一部分项目建设资金；另一方面，将集体租赁住房纳入公共租赁住房管理，以减轻政府公共租赁住房建设压力，相应置换出来的国有建设用地可对外公开出让，并研究从这块土地出让金中划出一部分成立集体租赁住房发展基金，专项用于支持村集体利用留用地建设租赁住房。三是稳妥推进房地产投资信托基金（REITs）在留用地集体租赁住房项目中试点。按照REITs 组织架构，引入相关社会资本与村集体成立项目合作公司，对留用地集体租赁住房项目进行开发建设和运营管理，项目收益按照REITs 规则进行分红。对于具有预期稳定现金流的留用地集体租赁住房项目，积极推动开展资产证券化盘活存量资产。四是鼓励金融机构开发适合留用地集体租赁住房建设和经营特点的开发贷款、经营性贷款等信贷产品。

       3.规范完善留用地集体租赁住房经营管理

      一是将留用地所建集体租赁住房纳入政府租赁住房管理信息平台，实行动态管理和监测，防止集体租赁住房过度闲置或被挪作他用，确保留用地集体租赁住房政策落实不走样、村民得实惠。二是完善留用地集体租赁住房相关管理规定。如明确界定“以租代售”的判断标准，对单次出租期限进行明确限制（如不超过10年），严禁利用留用地搞变相房地产开发。严格产权管理和分割规定，坚持留用地集体租赁住房集体产权，严禁将留用地集体租赁住房变相为“小产权房”等。

主要参考文献：

[1]孔德营.国内住房租赁市场发展实践与建议[J].福建金融，2018（7)：28-33.

[2]简泳茵、罗毓豪、谭国昭.多方共赢角度下广州市留用地安置开发创新——以番禺区为例[J].规划师，2018（4)：107-112.

[3]陈宁刚.厦门市西坂村“金包银”模式的探析与借鉴思考[J].当代经济，2011（7）：89-91.

[4]张伟琪.杭州合作开发“10%留用地项目”中以租代售模式经济管理问题初探[J].浙江建筑，2015（7)：89-91.

[5]夏磊.住房租赁融资：渠道与风险[J].发展研究，2018（4)：40-57.

[6]伍振军.集体建设用地建租赁房的困境与对策——基于北京市的探索实践[J].中国土地，2017（10)：8-10.