张曾:疫情下撂荒耕地治理的观察与思考

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张曾（中国农业大学人文与发展学院）

  在疫情防控常态化的背景下，粮食安全与农业议题引起社会广泛讨论，农村耕地撂荒的现实也引发了人们的担忧。笔者所在的江西省是粮食主产区，面对疫情带来的风险挑战，正在开展撂荒耕地治理行动，抢抓农时进行春播春种。在疫情防控取得阶段性进展后，笔者回到乡下围绕撂荒耕地治理进行了调查。
  山区耕地为何撂荒
  笔者所在地处于湘赣边界的丘陵山区，在记忆中，周边大部分耕地被撂荒的情形已经有十余年了，种植早稻的场景更是十分难见。如今却是一番完全不同的景象，原本已撂荒多年的水田里有许多妇女正在忙碌地劳作着，很多田块都在插秧播种早稻。经问询，说是政府下了通知：“今年不允许耕地荒着，村委会负责给农民免费打田和育秧，农民必须种上水稻，否则村里会把地给收回去。”
  种粮成本急剧上升、效益低下，是农民撂荒耕地的根本原因。根据笔者在江西余江的调查，即使是赣北平原地区，一个在相当程度上已经实现规模化、机械化的水稻合作社（并且是一个国家级农民合作社示范社），仍然面临诸多发展困境，且困境主要来自于产粮效益过低。而在丘陵山区，农业难以形成规模，应用机械也极为困难。即使算上各项惠农补贴，如耕地地力保护补贴（112元/亩）、稻谷补贴（30元/亩）、水稻大灾保险、农机具补贴等，依然很难从中获得较高盈利。
  “在家种田，不如出去赚钱”已经是大多数农民的朴素认识。事实上也确实如此，除了少数在农村成功创业的人，普通农民很难在农村赚到与外出务工水平相当的收入。因此，在农民大量进城的历史进程中，偏远山区的农民选择弃耕弃农无疑是基于理性的考量，既是无奈之举，也是最佳选择。
  农业生产社会化服务的缺失，是耕地大量撂荒的另一重要原因。农业生产环节多，劳动过程繁杂，特别是在一些需要投入大量劳动的环节，如果缺乏专业化的生产社会化服务，将会直接导致农业生产的相对机会成本居高不下，严重挫伤农民的生产积极性。
  作者所在小山村的春景
  为了鼓励农民在撂荒耕地上种植早稻，很多地方采取代耕代种、集中流转等形式，或者引导村委会、社会化服务组织发挥作用，有的地方甚至实现了排灌、机耕、机播和防治的“四个统一”。听闻村里会统一耕田，村里的很多留守老人充满期待。一位六十余岁的村民告诉笔者，她家已经两年没种田了，“如果村里会帮忙打好田，又给发秧苗，那肯定再接着种，两亩不到的田，可以种着自己家里吃”。可见，如果村组集体为小农户提供统一的农业生产社会化服务，能有效激励一部分弃耕小农户复耕甚至适当扩大种植规模。
  在丘陵山区，耕地大量撂荒的同时，也有少部分仍在耕种。第一种情形是仍然种粮，但两季改为种一季。根据江西当前总体水平估算，早稻亩产380公斤，二季晚稻亩产405公斤，而单季中稻亩产440公斤。综合考虑物质成本和人工投入，种植两季不如一季划算，因而在丘陵山区即使是那些还在坚持种粮的农民，几乎全都是只种一季，很少种植早稻。第二种情形是放弃种粮，水田里挖塘养鱼或改种蔬菜。一些留守在村的老人，放弃离家较远、生产不方便的山坡旱地，在离家较近的自家承包田里种蔬菜，六七分大小的地里可以种十余种，基本能满足自家的全年日常蔬菜需求。这些已经“非粮化”的耕地，在偏远山区的农业农村日益凋敝的背景下，却是留守老人的日常生计保障，也是乡村活力与生机的体现。
  疫情下的撂荒耕地治理
  常态化应对疫情，稳产保供是农业首要目标。2020年2月14日，江西省应对疫情保障农产品生产供应暨春耕备耕工作视频会要求，千方百计保障农产品供应，压实工作责任，抓好农产品生产，有力有序推进春耕备耕，全力稳定粮食生产，坚决完成全年粮食总产438亿斤的目标。
  江西的主要粮食作物是稻谷，而早稻占全省稻谷总产量约三分之一。作为全国13个粮食主产区之一，江西稻谷产量位列全国第3位，是新中国成立以来从未间断向国家提供商品粮的两个省份之一，为保障国家粮食安全作出了重要贡献。2018年江西稻谷播种面积为5154.3万亩，稻谷产量占全年粮食总产量的95.5%，达到2092.2万吨，而在稻谷中，早稻产量贡献了33.2%。
  然而，近年来，农民正在放弃种植早稻。2013年，江西全省早稻、二季晚稻、中稻及一季晚稻播种面积分别为2096.5、2321.0、589.4万亩，产量分别为828、911.7、264.3万吨，而在2019年，这些数据分别为1643.8（降低21.6%）、1814.2（降低21.8%）、1561.3（增加164.9%）万亩，产量分别为626.2（降低24.4%）、735.2（降低19.4%）、686.9（增加159.9%）万吨。在农业供给侧结构性改革深入推进的过程中，虽然江西全省稻谷播种总面积和总产量变化并不大，但大量耕地从双季稻改种单季稻的趋势却十分明显。
  更为关键的是，这一转变在加速发生。2019年全省早稻面积1643.8万亩，而在2018年则为1811.4万亩，相比下降9.3%，二季晚稻面积为1814.2万亩，较上年下降8.3%，二者降幅均为近年最高值。
  为确保实现438亿斤的粮食总产目标，江西省要求早稻种植面积必须稳定在1800万亩以上。按照要求，各地要重点发展粮食生产，有条件的要推进双季稻种植。参照2019年的实际播种面积，意味着要在2020年增加早稻种植面积160万亩左右。毫无疑问，在农民种地尤其是种粮意愿不断降低的情况下，动员农民增种早稻绝非易事。
  一位留守农民在撂荒田地上放牛
  在这一背景下，治理撂荒耕地自然而然地成为农业稳产保供的切入点，基层的行政督导力量也悉数上阵。为落实这一任务，一些地方将撂荒耕地治理和早稻播种面积任务进一步分解到乡镇、村，落实到户、到田，实行挂点包片机制，县直部门挂点乡镇、乡镇干部包干村组、村组干部对口农户，对连续撂荒两年的依法收回承包权、暂停耕地地力保护补贴。
  有的地方将撂荒耕地治理工作纳入日常考核，定期对春耕生产有关情况进行督查排名。上栗县某乡镇对各村土地撂荒整治情况进行全面督查，将治理土地撂荒、提升粮食产量工作纳入村级目标考核，对因工作不力造成粮食播种面积减少和3亩以上耕地撂荒或10亩以上季节性撂荒的村，在年度目标考核时粮食生产项记0分，并追究包村干部等相关人员的工作责任。吉安市某地甚至划定耕地撂荒比例，要求各乡镇各村撂荒不得超过5‰，超过比例的对相应主要领导就地免职。
  在笔者所在村撂荒水田较为集中的地方，高标准农田改造项目也在加快推进，凌乱的田埂已经被推掉，难以数清的零碎地块也变成了几个方方正正的“豆腐块”，毗连在一起。一位站在路边观看机械耕田的老人告诉笔者，“今年政府给村里拨发了1000斤稻种，要让所有荒田都种上早稻。”说罢，指了指不远处由村委会统一设置的集中育秧棚，据称村民可以根据需求向村委会领取稻秧。
  撂荒耕地治理的有关信息在乡间流传得非常快，偏远村组也不例外。“今年村里统一组织打田，荒田全部种早稻”的消息迅速传播。一位已经在田里种下蔬菜的农民，从他人那里得知消息后，很快停止了耕种，“一锄头都不做了，过些天公家派机器来整田，现在种了也白搞。” 另一位在自家门前已撂荒多年的承包田里挖塘养鱼的留守老农，已经投入两千余元将田埂改修泥土塘坝，也为此感到忧心。
  思考与建议
  不失时机地开展撂荒耕地治理，有利于形成可持续的农业综合生产能力。提高耕地应急保障能力，是在疫情防控常态化条件下以底线思维所做的农业准备。但是，在长期“无人种田”的偏远山区使用行政手段促使撂荒耕地复种，恐怕难以取得理想效果。笔者认为，在疫情防控常态化条件下治理撂荒耕地，应注意以下几个方面：
  第一，治理撂荒耕地必须因地制宜、精准施策，应对撂荒水田建立专门台账，加强复耕分类指导。根据撂荒地的实际情况，区分不同土地条件、撂荒原因，科学制定相对应的规划整改措施。对于地理位置较好、因承包户劳动力不足造成的撂荒地，应坚持继续以种粮为主，如果连块面积较大，应引导土地规范流转，形成适度规模经营；如果耕地比较细碎，则应对土地进行综合整治后再引导流转。
  对于地理位置较差但仍适宜耕种的撂荒地，应尽可能鼓励本地农民群众进行合理利用，在不改变撂荒地农业用途的前提下，顺应群众意愿指导改种各类蔬菜等经济作物，帮助解决产销过程中的各种困难。对于位置偏僻、耕种不便的撂荒地，如一些山坳夹角地带，若撂荒时间超过两年，且农户既不愿自己耕种又不愿意让别人种，应由村集体依法收回并按法定程序进行重新发包，允许有意愿的当地农民进行承包，确保想从事农业生产的人有地可用。
  第二，治理撂荒耕地应当立足根本、着眼长远，应健全面向小农户的农业支持体系，完善种地农民利益保障机制。要认清今后很长一段时期内，农业劳动力仍将以留守老人和妇女为主的结构性事实，将降低农业劳动强度作为主要突破口，加大基础设施建设和农业科技投入力度，适应小农户生产需要，对沟涵路渠进行修缮改造，加快推广适应丘陵山区耕地状况的小型农业机械，多渠道为农民种地“节劳降本”。
  耕地撂荒是长期以来逐步形成的问题，因而解决耕地撂荒同样是一项长期性工作，不可能一蹴而就。着眼长远，要更加精准地实施强农惠农政策，探索实现耕地地力保护补贴与防止耕地抛荒相挂钩，真正发挥政策补贴的激励作用，避免惠农补贴变成普遍性福利。要推动农业生产社会化服务体系将服务触角向丘陵山区延伸，以面向乡村振兴的历史格局帮助山区小农户发展，持续提升农业发展质量和效益。