全面深化农村集体产权制度改革的实践与探索

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黄征学（国家发改委国土开发研究室主任）

2019年政府工作报告指出，全面深化农村改革。推广农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点成果。深化集体产权、集体林权、国有林区林场、农垦、供销社等改革。改革完善农业支持保护体系，健全粮食价格市场化形成机制，扩大政策性农业保险改革试点，创新和加强农村金融服务。持续深化农村改革，广袤乡村必将焕发新的生机活力。今天我主要讲两个问题，一是农村“三块地”试点改革情况，二是深化农村集体产权制度改革。
    一、农村“三块地”试点改革情况
    农村“三块地”改革，包括农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革。党的十八大以来，党和政府对农村土地制度改革非常重视，先后出台了一系列文件。
   （一）土地征收制度改革试点
    1.总体进展
    我们对土地征收制度改革的认识是逐步深化的。2013年中央一号文件《中共中央 国务院关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》就提到了要推进土地征收制度改革。《意见》指出，要提高农民在土地增值收益中的分配比例，确保被征地农民生活水平有提高、长远生计有保障。加快修订土地管理法，尽快出台农民集体所有土地征收补偿条例。完善征地补偿办法，合理确定补偿标准，严格征地程序。2014年发布的《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》指出，因地制宜采取留地安置、补偿等多种方式，确保被征地农民长期受益。同年，《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》对土地征收制度改革作出明确规定，指出要缩小土地征收范围，探索制定土地征收目录，严格界定公共利益用地范围，规范土地征收程序，建立社会稳定风险评估制度，健全矛盾纠纷调处机制，全面公开土地征收信息。此后，中共中央、国务院在2015年和2016年又发布了一系列文件，包括《中共中央 国务院关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》和《中共中央国务院关于落实发展新理念加快农业现代化实现全面小康目标的若干意见》，对土地征收制度改革都提出了一些要求，是在2014年发布的《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》的基础上作出的具体细化。
    2.主要成效
   （1）缩小土地征收范围
    试点地区积极探索，形成了确定征地范围的几种模式。河北省定州市参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》列举的公共利益六种情形，结合土地管理实际，编制了公益性和非公益性用地界定表，制定了公共利益用地暨土地征收建议目录。山东禹城以用地类型、用地主体、非盈利及规划管制等作为依据，结合社会调查、专家论证、群众听证等多种方式，出台了《禹城市土地征收目录》。内蒙古和林格尔参照《划拨用地目录》和《国有土地上房屋征收与补偿条例》等法规文件，采取列举法和专家征询意见法编制了土地征收目录（试行）。
   （2）规范征地程序
    每一个参与试点的地方，在征前、征中和征后各环节都明确了具体要求，初步建立了征收决策、风险评估、民主协商、纠纷调处、收益分配、后续监管等全流程的制度体系。定州市突破现行法律有关规定，对征地工作流程进行再优化，探索推行了“一个评估、两轮协商、三次公告、四方协议”的征地新模式。山东禹城研究制定《关于进一步规范土地征收程序的意见》，切实保障被征地农民的知情权、参与权、监督权。
   （3）完善合理规范的多元保障机制
    试点地区坚持“生活水平有提高，长远生计有保障”的原则，在合理确定征地补偿标准、保障农民房屋财产权、被征地农民社会保障、就业扶持等方面做了有益探索。从试点地区来看，这些地方推进的补偿标准由“静态”变“动态”、安置方式由“单选”变“多选”。什么叫安置方式由“单选”变“多选”？以前，我们在土地征收的过程中主要采用货币化的安置方式，现在逐步形成了货币补偿、粮食补贴、养老保险构成的“三重”保障，这样的保障程度要高一些。修订之前的《中华人民共和国土地管理法》规定，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍，而《中华人民共和国土地管理法修正案(草案)》已经没有这一规定，这样的修改也是我们在实践中探索出来的。
   （4）建立土地增值收益分配机制
    试点地区在收益分配机制方面深入开展探索。定州市参照留地安置的标准，探索将留用地价值折算成货币来分配土地增值收益。留地安置的做法已经被很多地方的政府和老百姓所接受。从我们实际调研的情况来看，留地安置的比例大概在10%-15%，通过留地安置的方式也能让老百姓获得长期收益。内蒙古和林格尔从“贡献—风险”角度构建了土地增值收益分配模型，中央政府、地方政府、集体、农民分配比例为21%、32%、16%、31%，这种分配比例使得农民在土地征收过程中能够获得较大收益，从而实现了农民的长远生计有保障。
    3.《中华人民共和国土地管理法修正案(草案)》与此相关的主要内容
   （1）缩小征地范围
   《中华人民共和国土地管理法修正案(草案)》第十四条规定，有下列情形之一，确需征收农民集体所有土地的，可以依法实施征收，其中就包括“由政府在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内组织实施成片开发建设需要用地的”。也就是说，如果这个地方要进行成片开发，尽管不是属于公共利益，政府也可以把它纳入土地征收范围。
   （2）关于“补偿”问题
    《中华人民共和国土地管理法修正案(草案)》第十七条规定，征收土地应当给予公平、合理的补偿，保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障。“公平、合理的补偿”与“市价补偿”是有差距的。“公平、合理的补偿”有一个底线，就是被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障。这是需要注意的。
    第十七条还规定，征收土地应当依法及时足额支付土地补偿费、安置补助费以及农村村民住宅、地上附着物和青苗等的补偿费用，并安排被征地农民的社会保障费用。征收农用地的土地补偿费、安置补助费标准由省、自治区、直辖市制定公布区片综合地价确定。制定区片综合地价应当综合考虑土地原用途、土地资源条件、土地产值、安置人口、区位、供求关系以及经济社会发展水平等因素，并根据社会、经济发展水平适时调整。
   （二）集体经营性建设用地入市试点
    1.主要成效
    党的十八大以来，关于集体经营性建设用地入市的文件非常多，我们在试点地区也做了大量探索，主要围绕五个方面进行。
   （1）探索入市主体
    在集体经营性建设用地入市中，究竟谁作为入市主体，在这个方面也做了很多探索。目前来看，入市主体主要有三种：一是乡（镇），二是村，三是村民小组。各个试点地区也根据自身情况进行了探索。北京大兴率先探索了镇集体联营公司作为入市主体；上海松江探索了镇、村两级联合社作为入市主体；辽宁海城探索村民委员会或村民小组委托村委会作为入市主体。
   （2）探索入市途径和范围
    根据各试点地区情况来看，各地主要探索了就地入市、异地调整入市和整治入市三种不同类型。这三种入市途径中，异地调整入市涉及的利益最为复杂，因此异地调整入市做成功的案例还不是特别多。
   （3）探索完善市场交易规则和服务监管制度
    集体经营性建设用地入市交易规则和监管制度应该如何建立？对于这一点，很多地方都做了探索。海南文昌专门出台《文昌市农村集体经营性建设用地入市交易规则》，对交易平台、主管部门、交易方式、违约责任等作了详细规定。泸县对交易平台、交易流程作了具体规定。浙江德清则引入“第三方机构服务”机制。
   （4）探索完善集体经营性建设用地使用权权能
    农村集体经营性建设用地究竟有哪些权能？很多专家学者指出，农村土地制度改革的核心就是“还权赋能”，也就是哪些权要还给农村，哪些权要还给农民，哪些能赋到权力上面。我们在集体经营性建设用地入市的试点过程中也做了一些探索，包括在经营性建设用地出让、租赁、作价出资（入股）和转让、出租、抵押等权能上都做了试点。
   （5）探索入市土地增值收益分配机制
     集体经营性建设用地入市后如何分配土地收益，这也是一个很重要的问题。当然，这个问题也很复杂，土地增值收益分配究竟是按照用途来分，按照区位来分，还是按照规划来分，这些都值得进一步讨论，大家可以集合全社会的智慧来研究究竟哪一种方案更好。