龙文军：改革开放以来乡村治理体系的变迁

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龙文军（农业农村部农村经济研究中心社会文化研究室主任，研究员）

  系到农村基层政权的稳定。改革开放以来，国家针对乡村治理问题出台了一系列法律和政策。从我国乡村治理的目标来看，整体上朝着实现乡村治理体系和治理能力现代化的目标迈进。从乡村治理体系变迁的逻辑来看，乡村治理一直遵循乡村内在的发展规律，为服务实现农业农村现代化目标而不断创新。
  乡村治理主体的变迁
  乡村治理的主体是乡村治理认识活动和实践活动的承担者。20世纪80年代初，随着农村经济改革和家庭联产承包责任制的推行，人民公社解体，农民个体地位越来越突出。1983年10月12日，中共中央、国务院发布《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，实行“乡政村治”的治理新体制。乡村的治理主体是村民委员会，负责维持农村社会治安、组织农民开展农田水利建设等工作。1988年，《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》实施，1998年正式颁布了《中华人民共和国村民委员会组织法》，2010年做了修订，村民委员会职能逐步扩大，带领群众在经济、政治、文化、社会等诸多事务中实现自我管理、自我教育、自我服务，探索农村基层群众自治的有效实现形式。2005年的中央一号文件提出要“健全村党组织领导下的充满活力的村民自治机制”，各类社会组织都参与到乡村治理工作中。党的十八大以后，农村党组织建设成为基层党建的重要内容。党的十九大报告提出实施乡村振兴战略，强调“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”，农村基层党组织是落实政策、做好“三农”工作的重要组织基础。因此，在乡村振兴的大背景下，农村基层党组织理所当然地成为乡村治理的牵头主体。
当前乡村治理主体包括：农村基层党组织、村民委员会、共青团、妇联、民兵组织、合作社、各类社会服务组织、新型经营主体、各类农村企业等。以村民委员会为组织形式的村民自治组织朝着规范化、法治化方向不断发展，各类主体逐渐参与到乡村治理活动中，这些主体的出现既是创新完善乡村治理机制的需要，也适应了我国广大农村社会内部差异性治理的要求，他们共同在乡村治理中发挥各自应有的作用，乡村治理的活力不断显现。
  乡村治理客体的变迁
  乡村治理的客体指主体认识活动和实践活动的对象，即乡村治理中面临的各类矛盾。随着经济社会的发展，各类矛盾在不同时代的表现也不完全相同。20世纪80年代，农村社会的主要矛盾就是收缴农业税、抓计划生育等，以及相关的突发群体性事件。由于治理能力和水平存在差异，各类矛盾在规模、强度和危害性等方面也不完全相同，部分地方由于处理不善还引发了更大的矛盾，甚至影响到农村社会的稳定。20世纪90年代以后，农村旧的矛盾并未完全解决，新的矛盾如村委会选举、村务公开、小官巨贪、农民利益诉求表达渠道不畅等问题也越来越多，一些地方农民和干部的矛盾几乎是“针尖对麦芒”。进入新世纪，随着农村税费改革、取消农业税后，农民负担不再是“三农”问题的焦点，而在处理土地承包流转、征地拆迁补偿等问题过程中对农民利益的侵害又成了主要矛盾。此外，由于农村公共产品供给不足、农村社会保障制度缺失、农村生态环境污染等问题引发的矛盾也频繁出现。实践中，土地流转、补贴分配、农村公共服务等都是治理中碰到的突出难题，而部分地区由于片面强调农村维稳又引发了新的社会矛盾。
当前，乡村治理的客体已经转移到现在的土地流转、村庄公共服务、各类补贴分配、集体资产管理等具体内容上来。这些矛盾存在于农民与土地的关系、农民与政府社会保障的关系、农民与村集体的关系、农民与农民的关系之中。深入梳理这些关系之后，对乡村治理的客体就会有更加深刻的理解。
  乡村治理方式的变迁
  乡村治理方式是指主体应对客体所采取的手段和方式。从20世纪80年代开始，家庭联产承包责任制带来了农村生产力的极大释放，农民分工分业，土地承包经营权慢慢开始流转，农村的利益格局发生改变，所面临的矛盾日益复杂多样。在解决各种矛盾的过程中，乡村治理方式也在不断调整，从引导农民自主开展生产，再到以村委会为主体的自我管理，农民的民主意识明显增强，当时解决各类矛盾的方式一般是以“堵”为主。2004年，在农民负担最重、干群关系最紧张的时期，中央下发了一号文件，此后每年都聚焦“三农”问题，不断探索以“疏”“堵”结合的方式解决“三农”问题，扩大农村基层民主、理顺党群干群关系。2004年国务院开始实行减征或免征农业税的惠农政策，2006年彻底废除农业税，农民负担逐渐减轻，土地流转承包关系不断发展并趋于稳定。2005年中央一号文件提出要建立健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制，2007年提出要创新农村社会管理体制机制，2008年则提出要探索乡村有效治理机制，2010年提出要进一步完善符合国情的农村基层治理机制，2013年提出要完善乡村治理机制，2014年提出要探索不同情况下村民自治的有效实现形式，2016年提出要完善多元共治的农村社区治理结构。2017年提出要完善村党组织领导的村民自治有效实现形式，开展以村民小组、自然村为基本单元的村民自治试点工作，深化农村社区建设试点。2018年提出构建自治、法治、德治相结合的乡村治理新体系，强调要在加强农村基层党组织建设、深化村民自治实践、建设法治乡村、提升乡村德治水平和建设平安乡村等五方面加强工作创新。
  当前农民与土地、与政府、与集体、与农民之间的关系发生了历史性变化，从高度依附转向相对独立，从被管理转向民主议事，乡村治理方式从以堵为主转变为疏堵结合，不断创新，逐渐与治理体系和治理能力现代化的目标相吻合。
  乡村治理理念的变迁
  乡村治理理念是指主体对乡村治理的观点、看法和信念。伴随着主体和客体的变化，乡村治理也不断面临新情况，不同时期治理理念有一定的差别。改革开放初期，既要面对人民公社遗留问题，又要以改革的勇气调整生产关系，调动广大农民的生产积极性。在这样的背景下，乡村治理就必须围绕变革农业生产体制和经营体制，开展村民自治的探索。因而，乡村治理中行政指令色彩不断减少，农民的自主性逐渐增强。20世纪90年代，农民负担加重引发的社会矛盾越来越突出，与此同时，伴随村庄“空心化”“老龄化”“空壳化”，青壮年人口纷纷进城, 农村留守妇女、留守儿童、留守老人越来越多,相关民生保障成为社会建设的重点难点问题。进入新时代，在习近平新时代中国特色社会主义思想的指导下，中央提出重塑新型城乡关系，加快形成“工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣”的新型工农城乡关系，走城乡融合发展之路，并加强了一系列顶层设计。乡村治理凸显乡村经济、政治、社会、文化和党的建设的全面协调发展，自治和法治、德治并行。党的十八届三中全会明确将“完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标，实际上就为乡村治理进一步指明了方向。2018年中央一号文件和《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》提出要按照“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求实施乡村振兴战略，这是新时代“三农”工作的总抓手。党的十九届四中全会提出推进国家治理体系和治理能力现代化，乡村治理已经成为国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。
  乡村治理必须立足新时代，着眼于“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，构建党、政府、社会组织、村民等多方主体共建共治共享的治理格局和自治、法治、德治相结合的治理体系，调动各类主体的积极性和主动性，推动乡村全面振兴，最终实现农业强、农村美、农民富。