郭晓鸣等：实施乡村振兴战略的系统认识与道路选择

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郭晓鸣 张克俊 虞洪 高杰 周小娟 苏艺（四川乡村振兴战略研究智库）

  经过长期努力, 中国特色社会主义进入了新时代, 新时代我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。城乡发展不平衡、农村发展不充分则是社会主要矛盾的重要表现之一, 已经成为决胜全面小康社会的最大制约和突出短板。实施乡村振兴战略, 是党中央站在中国特色社会主义进入新时代的历史方位、社会主要矛盾发生转变而作出的一项重大战略决策, 是工业化和城镇化发展到一定阶段后推进农业农村现代化的必然选择, 是决胜全面建成小康社会进而全面建设社会主义现代化强国的一项重大战略任务, 是做好新时代“三农”工作的重要指针。四川作为全国的农业大省和农村人口大省, 改革开放以来城乡统筹和农村发展取得了历史性进步, 站在了一个新的历史起点上, 但与全国发达地区相比农村发展不平衡不充分尤为突出, 必须适应新时代城乡关系变化新趋势和城乡发展规律的要求, 大力实施乡村振兴战略, 加快由农业大省向农业强省跨越, 实现农业农村现代化, 建设美丽繁荣和谐四川。
  当前, 学术界对乡村振兴的重大意义、内涵和如何实施乡村振兴战略展开了热烈讨论, 认为:乡村振兴战略是对重农业轻乡村的矫正;应从决胜全面建成小康社会这一特定时期、从世界各国现代化的结果必然是乡村衰退衰落的教训、从我国现代化进程中农业农村发展相对滞后来理解和把握实施乡村振兴的最大意义;[1]从城乡统筹向城乡融合转变、从“四化”同步发展到农业农村优先发展转变、从农业现代化到农业农村现代化转变来理解乡村振兴战略。[2]实施乡村振兴战略“人、地、钱”是主线, 体制机制是保障, 要素流动和产业融合是路径, 城乡分工体系和新型农业体系是核心, 协调平衡发展是目标。[3]乡村振兴计划关键要抓住人、地、钱, [4]保障是建立健全城乡融合发展的体制机制和政策体系。[5]新时代乡村振兴战略的有效实施, 需要强化改革手段和措施, 破除体制机制障碍, 激发农村要素活力。[6]由于实施乡村振兴战略是党的十九大提出来的, 时间比较短, 目前学术界大多只是对十九大有关精神的解读, 还谈不上对乡村振兴战略的深度研究, 各地如何结合实际推进乡村振兴战略目前还处于方案讨论阶段。本文对实施乡村振兴战略的理论逻辑和实践逻辑及丰富内涵作了进一步分析, 在此基础上结合四川实际提出了实施乡村振兴战略的道路选择。
  一、实施乡村振兴战略的理论逻辑与现实逻辑
  实施乡村振兴战略是党中央深刻把握我国国情农情, 深刻认识我国城乡关系变化特征和现代化建设规律的基础上而做出的重大战略部署。
  1. 理论逻辑:高度契合了工业化城镇化与城乡关系演变规律
  从世界经济发展的普遍规律看, 随着人均GDP增长, 一国工业化城镇化水平会随之提升。在工业化城镇化初始阶段, 传统社会要实现转型必须通过工业积累资本, 而工业发展需要城镇载体, 城镇化水平也要提高。在这一阶段, 国家财力无法顾及农业农村, 反而需要农业农村通过价格剪刀差来为工业化提供积累。随着工业化的发展必然带动第三产业的发展, 城镇也变得繁荣起来, 农村人口大幅度转移成为城市二三产业劳动力主要来源, 传统农村社会结构瓦解, 乡村加速衰落。当工业化城镇化发展到一定程度时, 虽然农业人口仍在继续大幅减少, 但由于城市的辐射带动能力和国家财政实力的增强, 加之农村人口减少带来的土地与人口关系的变化, 农业经营方式加速向集约化转变, 乡村传统社会加速向现代社会转型。
  基于工业化城镇化与城乡演变的规律, 世界许多国家都经历了“工业优先发展—工业反哺农业—工农融合发展”的路径:从工业化初期到工业化中期, 由农业支持工业、农村支援城市;进入工业化中期以后, 再由工业补贴农业、城市反哺农村。随着农村要素禀赋变化及工业剩余的不断投入, 农业农村实现产业升级、功能转变, 与城市形成相互补充、相互促进的平等发展关系。但是, 在由工业城市优先向农业农村优先发展的转变过程中, 由于受到路径依赖、发展惯性、利益集团或国际环境的影响, 往往面临严重的阶段转换界面障碍, 很难自发完成转变的任务。一些已经顺利实现工业化、现代化的国家, 由于及时制定了农业农村支持保护政策, 通过政府宏观调节引导要素流向农业农村, 从而实现了乡村的振兴, 而部分发展中国家在进入工业化中期阶段后, 政府在调整工农城乡关系的有效作用发挥不足, 仍靠市场机制的自发作用实现工农城乡关系的转变, 由此产生了农业竞争力弱、农村衰败、城市贫民增多, 陷入“中等收入陷阱”的严重后果。总结世界现代化进程, 工业化、城镇化的发展并不一定必然会带来乡村的衰退, “乡村衰弱不是必然规律”, 主动抓住和利用工业化到达中期以后、城镇人口超过农村人口带来的“窗口期”, 从发展战略层面更加主动地调整工农和城乡关系, 对于实现乡村振兴十分重要。
  新中国成立以来自改革开放后很长一段时间里, 在推进工业化和城镇化的过程中也是靠农业为工业化提供积累、农村支援城市推进城镇化的, 在改革开放之前主要通过工农产品的“剪刀差”为工业化提供农业剩余, 在改革开放之后主要通过城乡要素的单向流动和不平等交换为工业化提供积累、为城镇化提供要素支撑。新世纪以来, 基于我国已经逐步完成工业化中期并向后期过渡的重要判断, 提出了城乡统筹和城乡一体化的发展思路, 连续14年的中央一号文件都聚焦于“三农”问题, 加大对农业农村的扶持力度, 这对推动农村发展、增加农民收入起到了重要的作用。但是, 由于体制机制不完善, 所谓的城乡统筹发展实际上在很大程度上是工业化、城镇化在统筹农村, 把农村的土地等要素过度统筹到城市建设中, 形成了一些地方的土地财政和城市快速扩张的格局, 而农村只是被动地接受工业化城镇化的统筹和辐射, 并没有很好发挥农村的能动性和主动性。
  党的十八以来, 我国工农、城乡关系调整又到了一个极其关键的时间窗口:一方面, 在我国经济发展进入新常态下经济增长速度放缓, 部分传统行业生产能力过剩, 创新驱动增强, 发展动能发生转变;另一方面, 农村可转移的劳动力越来越少, 人口红利逐步消失, 不仅工业和城市出现结构性的用工短缺问题, 而且农村也出现了劳动力短缺现象, 大城市病和乡村衰落并存并不断演绎和发展。更重要的是, 中国的城镇人口已经超过农村人口, 城市人口的增加与人们需求的加速转型, 带来传统乡土文化、田园风光、农业景观价值凸显, 日益成为稀缺的资源, 广大农村越来越成为一部分人口返乡旅游、居住和创业的热土。因此, 党的十九大提出的实施乡村振兴战略, 是深刻认识到了城乡关系变化特征和现代化建设规律, 体现了历史与现实的统一, 是建设现代化的必然要求、新时代乡村发展新动力。
  2. 现实逻辑:着眼于农村发展不平衡不充分和全面实现国家现代化
  党的十八以来, 我国改革开放和社会主义现代化建设取得了历史性成就, 经济年均增长速度超过7%, 在世界主要国家中名列前茅, 国内生产总值从54万亿元增长到80万亿元, 年均增长7.2%, 对世界经济增长贡献率超过30%, 发展观不正确、发展方式粗放的状况得到明显转换。8000多万农业转移人口成为城镇居民, 6000多万贫困人口稳定脱贫, 城镇新增就业年均在1300万人以上, 2013~2016年全国居民人均可支配收入年均实际增长7.4%, 农村居民人均可支配收入连续几年高于城镇居民。在这一历史性变化中虽然城乡差距在缩小, 传统农业加快向现代农业转变, 然而与其他领域、其他方面的发展相比, 城乡发展不平衡仍是最大的不平衡、“三农”发展不充分仍是最大的不充分。农业中除少部分区位条件好、资源优势突出的地方发展成以新型农业经营主体为主的规模化现代农业外, 大面积的则仍是以小农户为主、小规模经营的传统农业, 高端农产品、特色农产品供给不足, 农业国际竞争力不强。城乡收入差距和公共服务差距仍然很大, 农村基础设施薄弱没有根本转变, 农村要素非农化仍在持续发展, 农村劳动力老龄化仍很突出, 农村空心化趋势没有逆转, 部分乡村衰退严重甚至消失。部分地区农村生态环境压力增大, 特别是部分产业和人口集聚区生态环境已经遭到不同程度的破坏, 乡村绿色可持续发展面临巨大考验。这些状况已经成为决胜全面建成小康社会的最大制约和突出短板, 必须加以有效解决。
  进一步放眼于中国特色社会主义新时代要完成从全面建成小康社会到基本实现社会主义现代化, 再到建成社会主义现代化强国的目标, 这个宏伟目标能否实现的核心和关键仍是看城乡之间发展不平衡、“三农”发展不充分的问题能否得到彻底解决。从世界来看, 已经实现现代化的高度发达的国家, 无一例外地都彻底消除了城乡二元结构和城乡发展差距, 完全实现了城乡一体化和融合发展。从我国的实际来看, 随着现代化经济体系的不断建立和向高质量发展阶段的转换成功, 从基本实现现代化进而建设现代化强国在城镇和二三产业, 在科技、文化、教育、国防、社会等领域实现应该不成问题, 最大的问题可能就是农业农村现代化问题。我国是世界上人口最多的大国, 未来虽然农村人口还会不断转移到城镇, 但即使到实现现代化、城镇人口超过70%时, 仍有4亿多的农村人口会生产生活在农村, 这是世界上任何一个已实现现代化国家中都没有的最大国情。关键的问题在于, 如果不从现在就开始注意政策调整, 未来留在农村的这些人极有可能还有相当部分的低素质人口, 从而成为推进农业农村现代化的突出桎梏。因此, 在我国全面实现现代化征程中必须未雨绸缪, 从现在开始就要把农业农村发展放在优先地位, 通过实施乡村振兴战略, 深度挖掘乡村资源、吸引优势要素流向农业农村领域, 实现农村经济、政治、文化、社会、生态文明的整体发展。
  二、实施乡村振兴的战略特性及需要把握的关系
  1. 乡村振兴的内涵解析
  乡村振兴不仅仅是实现农业现代化, 还包括农村现代化;不仅仅包括产业的振兴, 而且也是文化的振兴、教育卫生事业的大力发展、乡村社会的有效治理、民居生态宜居、环境优美等。“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”系统概括了新时代乡村振兴的丰富内涵。
  产业兴旺, 就是要形成现代农业生产体系、产业体系、经营体系, 农业成为规模化、集约化、产业化、组织化的有竞争力的产业;乡村一二三产业融合发展、全面发展, 休闲农业、乡村旅游、森林康养产业、创意文化产业、农村电子商务、农产品冷链物流业、农村服务业等新产业新业态涌现, 乡村产业具有强大的活力。生态宜居, 就是要加强农村资源环境保护, 土壤重金属污染和农村面源污染等环境问题得到有效治理, 大力改善水电路气房通讯等基础设施, 统筹推进山水林田湖草保护和建设, 农村人居环境进一步优化, 基本建成生态宜居的美丽村落, 保护好绿水青山和清新清净的田园风光。乡风文明, 就是通过大力发展农村文化、教育、医疗、卫生等社会事业, 推进移风易俗, 弘扬农耕文明和优良传统, 使农民的综合素质大力提升, 农村文明程度显著提高。治理有效, 就是基本构建起自治、德治、法制相统一的乡村治理体系, 基层党组织的组织力、带领力、战斗力全面增强, 村民的民主自治能力显著提高, 乡村社会充满活力又和谐有序。生活富裕, 就是农民就业创业更加充分, 收入水平大幅提高, 经济宽裕, 衣食无忧, 城乡区域发展差距和居民生活水平差距显著缩小, 基本公共服务均等化基本实现, 逐步达到共同富裕。
  产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕这五个方面是相互联系、有机统一的整体, 统一于乡村振兴的整个过程中, 产业兴旺是乡村振兴的有力支撑, 生态宜居是乡村振兴的关键环节, 乡风文明是乡村振兴的坚实基础, 治理有效是乡村振兴的基本保证, 生活富裕是乡村振兴的目的。
  2. 实施乡村振兴的战略特性
  作为一项关乎中国农业农村发展前景和国民经济发展方向的重大战略, 实施乡村振兴战略具有系统性、长期性、融合性、差异性等特性。
  一是实施乡村振兴战略具有系统性。乡村振兴战略是针对乡村全面发展和城乡关系重构提出的总体规划, 是农业农村发展全领域的总体部署和中国特色社会主义现代化经济体系的重要战略, 在战略目标、战略内容和战略实施主体等方面均具有显著的系统性。乡村振兴战略是多元目标的系统集成, 不仅要实现农业农村的经济发展、社会进步, 还要实现乡村产业之间、经济与环境之间、生产与生活之间的融合, 还包括城镇化工业化发展目标与农业农村现代化发展目标的系统融合;乡村振兴战略不仅仅是现代农业发展、新农村建设等内容, 而是农村经济、社会、文化、生态等多个领域发展内容的系统集成。乡村振兴战略的实施主体不仅是政府和农民, 还包括城市资本、金融、农业企业、外来业主、返乡人员、集体经济组织、专业合作组织等多元实施主体, 要求这些主体在利益关系上实现有机整合。
  二是实施乡村振兴战略具有长期性。乡村振兴战略是我国社会主义现代化建设战略安排的有机组成部分, 不只是在决胜全面建成小康社会阶段、只存在于几年时间段才有效实施的战略, 更是贯穿于基本实现社会主义现代化进而建成社会主义现代化强国战略目标的整个过程。因而实施乡村振兴战略具有长期目标、中期目标、近期目标, 实施乡村振兴战略要秉持长期发展理念, 避免急功近利、揠苗助长的短期化行为, 要有步骤、有次序地推进, 避免以短期项目建设的思路实施乡村振兴战略。
  三是实施乡村振兴战略具有融合性。乡村振兴战略不是就农村谈农村、就农业谈农业, 而是城市与乡村、农业与非农业、农民与工商资本实现共同发展的战略, 具有较强的融合性特征, 既包括城乡规划布局、产业发展、基础设施、公共服务、生态环境等领域发展的融合, 又包括政府、农民、各类新型经营主体、社会组织等乡村振兴主体, 市场机制与政府动力, 本地居民与外来居民之间、农民与农民之间、农民与集体经济组织之间、农民与各类新型经营主体之间利益联结关系的融合。
  四是实施乡村振兴战略具有差异性。我国沿海与内地、平原与山区、城市近郊与远郊之间均存在较大差异, 我国地区发展不均衡、农业农村发展基础差异较大的客观事实, 决定了乡村振兴战略没有统一模板, 需要根据不同地区发展阶段、区位条件、要素禀赋等, 针对不同类型、不同区域、不同村庄的特点, 科学部署符合区域实际的乡村振兴战略规划, 探索形成各具特色的乡村振兴道路。
  3. 实施乡村振兴战略需要把握的关系
  一是城市与乡村的关系。实施乡村振兴战略, 不是不需要城市的发展和辐射带动作用、不是放慢或者停止城市化进程, 而是真正把乡村放在与城市同等地位, 更加注重发挥乡村自身的主动性和内在活力, 实现与城市在发展上的互惠共生、空间上的共融、要素上的双向互动、关系上的平等互利、乡村与城市文明的共同发展。我国目前工业化、城镇化任务还远未完成, 必须坚定不移地继续推进新型工业化和新型城镇化, 才能为乡村振兴提供带动辐射能力;必须坚定不移地推进农业转移人口市民化, 才能为农业劳动生产率的提高腾出更多的发展空间。
  二是政府与市场的关系。实施乡村振兴战略要更加注重发挥政府在规划、协调、战略引导和政策等方面的主导作用, 这方面市场调节是滞后的、失灵的, 政府具有不可替代的作用。但是, 政府的作用边界不是无所不能的, 政府不能凭借所掌控资源的优势和垄断权力通过层层下指标、行政命令式方式强行推进乡村振兴, 不能以损害乡村发展中的市场机制和要素配置市场化为代价来推进乡村振兴。如果把乡村振兴搞成了政府不顾效率、强力推动的行政行为, 那么一时轰轰烈烈的乡村振兴带来的可能是长远后遗症。必须明确, 在实施乡村振兴战略中市场的动力是基础性的、决定性的, 只有通过市场机制的完善, 充分发挥市场在资源配置中的决定性作用, 真正激发主体、激活要素, 才能调动各方在乡村振兴中的积极性、主动性和创造性, 凝聚起全社会支持乡村振兴的强大合力。要矫正长期以来政府对农业农村的过度干预倾向, 减少对微观经营主体的大量投入和决策干预, 突破行政主导农村事务的惯性思维, 给予市场主体自主决策权利和理性选择环境, 让市场筛选真正具备自我发展能力的农村经济主体。
  三是发展与保护的关系。随着乡村振兴战略的全面实施, 在政府的倡导和政策的支持下, 务必会吸引和集聚多方力量、各种主体、多元化资本进入乡村进行开发建设, 这使乡村多功能和资源的开发强度不可避免地会提高, 这本身就构成了对资源环境和历史文化保护的巨大压力。如引导不力、监督不到位、管理不善, 在经济主体趋利因素作用下, 必然会给乡村的生态环境和历史文化保护构成巨大危害。必须认识到, 实施乡村振兴战略不是不顾资源环境承载力的“掠夺式开发”, 不是不顾乡村历史文化保护、以城市文明代替乡村文明的“无根开发”, 而是以保护乡村资源环境和农耕文化为前提, 实现资源持续利用、生态友好、农耕文化得到有效传承基础上的有序振兴。在实施乡村振兴战略中, 要树立保护环境、保护生态、保护文化第一的思想, 坚决防止各种力量对资源掠夺式开发而产生的生态问题、防止城市文明对乡村文明的侵蚀。
  四是当前与长远的关系。在我国工业化进入中后期的转型升级阶段、城镇化率已经达到57.3%的情况下的质量提升阶段、城乡关系从单向城市化转向城乡互动阶段下推进乡村振兴战略, 仍是在工业化和城镇化还有巨大空间下推进的乡村振兴战略, 今后工业化城镇化继续推进仍是不可阻挡的趋势, 未来乡村的人口和经济社会结构, 乡村的功能、形态、地位和作用都在发生动态变化。如果不充分考虑和科学预测到这种变化, 只顾当前和短期见效, 所花费的大量投入若干年后就成为了浪费。在实施乡村振兴战略中, 一定要充分认识到是在工业化和城镇化还在继续发展、农村人口还要不断进城、城乡经济社会结构还在不断变化下的乡村振兴, 所采取的乡村振兴措施不能只顾及当前和短期见效, 要在乡村人口和经济社会结构变化中寻求乡村振兴的长远思路和根本路径。由于乡村振兴涉及面广、投资量大、影响深远, 在实践中不宜设立过于机械的推进速度指标, 要尊重经济社会发展规律, 在产业建设、村庄整治等方面循序渐进, 对于尚未明确或条件不成熟的建设项目可以将空间留出, 待条件成熟后再继续建设。
  五是试点与推广的关系。毫无疑问, 实施乡村振兴战略需要开展乡村振兴试点, 但在试点选择时不能只选择容易振兴的乡村或者已经发展得很好再锦上添花的乡村, 而是要注重选择衰退得比较突出的乡村或深度贫困地区进行试验。试点不是选择同一区域、同一类型的乡村进行试验, 而是需要根据我国不同地区乡村的自然条件、资源禀赋和发展基础, 针对不同区域、不同类型、不同村庄的特征开展试点试验。同时, 乡村振兴试点不是动用所有的行政力量和资源要素在一个点上进行堆积, 人为地造出一个没有复制性的样板, 而是要注重通过鼓励改革创新激发内生活力, 创造出的试点经验成果能够在相似地区具有复制性和可推广性。另一方面, 乡村振兴试点不能长期停留在试点上, 而是要把试点的经验成果进行推广辐射到更大的范围, 通过以点带面, 有序打造具有地区特色的美丽宜居乡村, 探索符合地区实际情况的乡村振兴之路。
  三、实施乡村振兴战略的道路选择———基于四川的考察
  四川是全国的农业大省和人口大省, 与发达地区相比乡村发展不平衡不充分的问题更为突出:一是农村空心化更为突出。随着城市化的不断发展, 四川不少地区农村人口的外流现象十分明显, 户籍人口与常住人口的差异近900万。农村房屋大量闲置, 农村家庭空巢率持续上升, 一些传统村落凋敝甚至走向消亡, 乡村记忆消失, 文化流失。二是农民老龄化更为突出。四川每年有2400万年农村劳动力外出务工并且大多数是青壮年, 四川老龄化人口抚养比为18.18%, 在全国排第二位, 许多农村地区支撑农业生产活动的主体是50岁以上的老年人和妇女, “谁来种地”的矛盾更为突出。三是农业副业化更为突出。虽然四川现代农业产业基地和现代农业经营方式不断发展, 但这只是存在于一些区位条件好、资源优势突出的局部空间, 大量面积则是小规模、一家一户的传统农业、兼业农业、老人农业;老龄化与土地细碎化相互交织, 小农衰退明显;不少农村只是从事单一的农业生产活动, 二三产业发展不足。四是农村社会发展滞后。教育、科技、文化、卫生等公共事业发展滞后, 城乡公共服务均等化程度低, 乡村治理落后, 农民的法制意识比较薄弱, 现代文明程度低。五是农村区域之间不均衡。城乡之间、山区与平原之间、贫困区域与非贫困区域之间的差距较大, 城乡居民收入比为2.53:1。贫困地区所占面积大, 农民总体富裕程度不高, 农民人均可支配收入在全国排位居第21位, 比全国平均水平低10%。六是农村生态环境退化。中低产田土占耕地比重大, 不少地方土壤退化、水土流失现象突出, 农膜、农药、化肥超量使用, 农村面源污染较为严重。因此, 四川实施乡村振兴战略既有全国一般性特征, 又有自身的特殊性道路选择。
  1. 在区域选择上, 以深度贫困和衰退重点地区作为乡村振兴的重点区域
  实施乡村振兴战略的第一仗就是打好脱贫攻坚战, 确保到2020年现行标准下贫困人口、贫困村、贫困县全部脱贫摘帽。四川是全国贫困地区面积最大、贫困人口最多的省份之一, 经过近几年的努力, 脱贫攻坚取得阶段性成效, 2016年, 全省有5个贫困县摘帽, 2437个贫困村退出, 减贫1078万人, 全省农村贫困人口减少到272万人, 贫困发生率从2012年的11.5%下降到4.3%。但是, 四川还有45个生存环境恶劣、致贫原因复杂、基础设施滞后、公共服务薄弱, 历史因素与现实问题交织, 物质贫困与精神贫困并存, 观念落后与能力不足同在的深度贫困县, 这种状况决定了在实施乡村振兴战略中首先应聚焦深度贫困地区。要加快推动深度贫困地区转变经济发展方式, 更加注重因村因户因人施策, 统筹解决个别地区存在的特殊困难, 着力补齐深度贫困地区发展短板。整合各种资源, 新增脱贫攻坚项目、资金和举措向深度贫困地区倾斜, 形成支持深度贫困地区脱贫攻坚的强大投入合力。坚持区域发展带动脱贫攻坚、脱贫攻坚促进区域发展理念, 推动深度贫困地区重大基础设施建设, 集中解决深度贫困地区突出的行路难、饮水难、用电难、通信难等问题, 推进深度贫困地区区域合作与对外开放, 持续改善生产生活发展的基础条件, 促进深度贫困地区经济社会快速发展。
  丘陵地区在四川行政区域覆盖广, 农村人口占比多, 耕地面积占比大, 多与经济较为发达的平原地区相毗邻, 吸引大量青壮年劳动力外出务工或迁移, 致使丘陵地区在村庄数量减少的同时, 耕地撂荒和村庄“空心化”问题更为严重, 乡村衰退十分明显;农民老龄化更为突出, 支撑农业生产活动的主体更是老年人和妇女;农业副业化趋势继续演化, 集体经济几乎是空白。丘陵地区的衰落不单是地理空间形态的缩小, 还有其承载的农业生产功能、居住功能和生活服务功能的退化或丧失, 这一基本省情决定了丘陵地区应该是四川乡村振兴的重点区域。四川在实施乡村振兴战略中, 应以丘陵地区为重点突破, 全面了解丘陵地区乡村衰退的现状和特征、深刻把握乡村发展存在的主要问题和矛盾、准确分析乡村衰退的主要原因和障碍、仔细摸清乡村振兴的资源禀赋和现实基础、客观审视推进乡村振兴面临的历史机遇和重大挑战, 在此基础上搞好规划、抓好试点、集聚资源要素、增添动力、创新机制、出台政策, 促进丘陵地区乡村逐步振兴。
  2. 在任务选择上, 以村庄整治、建设生态宜居村庄为突破口
  生态宜居村庄是实施乡村振兴战略的关键。四川村庄数量多、规模小, 几十人、百多人的自然村庄占相当比例, 并且许多还是空心村, 这样的村庄规模难以形成规模优势。基于全省产业和人口的变化趋势, 应以县为基本单元, 进一步对村庄布点进行合理优化, 加快乡村土地综合整治和空间重塑, 推进“空心村”改造, 传统民居、老旧院落改造提升;加快建设集现代农业、休闲旅游、新型社区为一体的田园综合体;根据农村居民对社区生态环境建设和社区生活服务的需求, 合理配置农村基础设施配套建设, 加强农村垃圾、污水治理和村容村貌提升, 完善公共服务体系, 提高基层政府和社区组织管理与服务水平, 建立和完善管理机制, 提升幸福美丽新村质量。要打破原有行政区划界限, 以优势特色产业为支撑, 建设主题鲜明、形态优美、生态宜居的特色镇和美丽村庄, 提升要素集聚力、人口承载力、辐射带动力, 促进产村相融。
  根据村庄特点四川应因地制宜制定规划措施, 分类推进。总体上可分为以下几类:一是重点发展类村庄。对有一定产业发展基础, 基础设施、公共服务设施较为完善, 宜居宜业的村庄, 积极引导农村人口适度集中居住和吸引外出人员回乡创业, 集聚要素、激活产业、优化环境、提高活力, 建设生态宜居美丽村庄。二是城市郊区类村庄。对有天然区位优势的城市郊区村庄, 要发挥城市的辐射带动作用, 加快推进城乡规划布局、产业发展和基础设施、公共服务的融合和共同发展。三是特色保护类村庄。对自然遗产、文化资源丰富的村庄, 把改善农民生产生活条件与保护自然文化遗产统一起来, 传承保护历史文化古镇、传统村落、民族村寨和古建筑, 大力传承弘扬四川千年农耕文明。四是撤迁撤并类村庄。对地处偏远、环境恶劣、“一方水土养不起一方人”的村庄, 实行移民搬迁;对于人口规模很少、衰退严重、基本功能丧失的空心村庄, 实行撤并。
  3. 在路径选择上, 以推进城乡融合发展为根本路径
  城乡融合发展是实施乡村振兴战略的根本路径, 同时也为乡村振兴提供良好的外部环境和内在动力。四川在实施乡村振兴战略中要坚定不移地走城乡融合发展之路, 进一步推进城乡在规划布局、产业发展、基础设施、公共服务、生态保护等方面的融合和共同发展。
  大力推进城乡空间布局的融合。优化城乡空间布局, 重塑功能分区和经济地理, 加快构建“城市+特色镇+幸福美丽新村+新型社区”的新型城乡体系, 采取“特色镇+景区”、“特色镇+旅游服务”、“特色镇+特色产业园”、“特色镇+田园综合体”、“幸福美丽新村+农业产业园”等产城、产村相融模式, 形成城与乡、人与自然、产业与生态、产业与人居和谐相融的新型城乡空间形态。
  大力推进城乡一二三产业的融合。要改变城市就是发展二、三产业, 农村就是发展农业的传统观念, 通过城市产业转移和城乡产业融合发展, 延伸产业链、提升价值链、健全供应链, 做强乡村一产业、做优二产业、做活三产业。要开辟产业融合发展的新空间, 以现代农业产业融合园区等为载体, 提升乡村文化、科技、教育、旅游观光、休闲度假和运动养生价值, 鼓励休闲农业和乡村旅游的技术集成、商业模式创新和公共服务平台建设。要促进农产品加工企业、农民合作社、种养大户、家庭农场等更好地面向市场需求、立足资源优势, 推进农业产业链一体化发展;建立紧密的利益联结机制, 围绕股份合作、订单合同、服务协作、流转聘用等利益联结模式, 鼓励龙头企业建立与农户风险共担的利益共同体。引导社会资本参与乡村产业融合, 鼓励各类社会资本投向农业农村, 发展适合企业化经营的现代种养业。
  大力推动城乡基础设施和基本公共服务的融合。必须进一步促进城市基础设施向农村延伸, 强化乡村道路、农田水利、电力、通信等基础设施建设, 做到与乡村布局、新村建设和产业的统筹协调, 夯实乡村振兴发展基础。要加快建立健全与城乡人口变化规律相适应的城乡公共财政分配制度, 完善基本公共服务财政保障机制;加快农村教育、文化、卫生事业的发展, 全面深化社会保障制度改革, 建立城乡无差异、缴费和待遇标准多层次、保险关系无障碍转接的基本养老、医疗保险体系, 推进城乡公共服务一体化。
  大力推进城乡环境的共同治理。良好的生态环境和村容村貌既直接反映乡村文明程度, 也是幸福美丽新村的外在表现。在实施乡村振兴战略中必须把生态文明建设放在突出地位, 将环境治理落实到乡村振兴的全过程, 通过大力推行农村绿色生产生活方式、全面开展农村人居环境综合整治、推进幸福美丽新村提档升级、加快乡村生态环境保护修复、建立健全山水林田湖草系统治理体系和生态保护体制机制等路径, 建设绿色低碳、高效集约、创业创新的生产空间, 宜居舒适、平安健康、幸福和谐的生活空间, 天蓝水清、山绿地净、城秀乡美的生态空间, 让农村居民在良好生态环境中生产生活。
  4. 在措施选择上, 以激活要素作为乡村振兴的关键
  实施振兴乡村战略的成效如何, 关键在于是否通过机制创新和政策支持真正激活了各类要素、各类主体。四川的状况是一方面农村优质人才流失严重, 另一方面城市人才、技术要素流入农村还面临一些障碍, 乡村振兴普遍面临技术、人才和新型经营主体严重不足的问题。从土地要素看, 土地细碎化严重, 人均耕地面积有限, 农业户籍人口人均耕地0.97亩, 低于全国平均水平;坡耕地面积比重高, 平原仅占7.7%, 山地丘陵地难以实施机械化耕种, 土地整理成本高, 集体经营性建设用地十分稀缺。从资本要素来看, 由于四川整体上发展水平与东部地区相差巨大, 财政实力不强, 政府财力投入农村仍有限并且整合机制不畅, 投融资机制不健全, 激发社会资本进入乡村的渠道还不畅通, 乡村振兴面临金融制约大。
  激活人才要素。人才是乡村振兴的关键, 要通过制定多层次、多形式的新型职业农民教育体系, 改革农民培训制度, 建立技术培训、学校教育等多种培训形式, 健全以政府购买服务为主要形式的新型职业培训服务, 大力激发更多的农民成为新型职业农民;通过设立奖励基金、创业基金、传统文化技能工作室等方式, 挖掘和培养乡村本土人才, 激活乡村人才传承和发扬传统文化的的动力;建立农民工返乡创业的多元激励机制, 改善乡村创业环境, 激活返乡下乡创业就业动力, 探索多种形式的乡村引才引智方式, 促进各类人才流向留在农村。
  激活土地要素。土地资源是乡村最大的资源, 关键是盘活“三块地”。对于农用地, 重点是在确权颁证的基础上健全农村土地产权流转市场体系, 以放活土地经营权为核心积极探索形式更加多样、利益联结模式更加多元的农村土地“三权分置”实现形式, 形成适合四川特点的多种适度规模经营, 提高土地生产率和劳动生产率。对于集体建设用地, 要以同地同价为目标加快构建城乡统一的建设用地市场, 推进集体建设用地直接入市, 探索集体建设用地资产化实现形式, 盘活集体建设用地资产。对于宅基地, 主要是深化宅基地制度改革, 有序开展宅基地整理, 创新农村宅基地的资产化利用方式, 深度挖掘宅基地的使用价值。
  激活资本要素。资本是乡村振兴的“血液”。要继续把农业农村作为财政优先保障领域, 建立支农资金稳定投入机制, 建立财政涉农资金整合的长效机制, 将不同层面、不同渠道的支农资金整合后统筹使用, 瞄准乡村发展关键环节整体投入。社会资本最有活力, 关键是要建立有效的激励机制引导和撬动社会资本投向农业农村。应探索社会资本支持乡村振兴的财政奖补机制, 对长期投入的企业给予更多财政支持、贴息政策和配套项目投入, 推广农业项目PPP模式和特许经营、参股控股等方式。如何健全金融资本支持乡村振兴的有效机制是一个突出问题, 要全面建立以县为主、省市适当补助、县域封闭运行的涉农贷款风险金制度, 支持符合条件的农村金融机构发行三农专项金融债券, 加快发展新型农村金融组织, 以此激发金融支持乡村产业发展的积极性。为解决乡村振兴的资金来源问题, 四川有必要组建乡村振兴发展投资集团, 设立乡村振兴专项发展基金。
  5. 在手段选择上, 以壮大乡村集体经济为重要抓手
  农民和集体经济组织是乡村振兴的实施主体和收益主体, 振兴乡村要有雄厚的集体经济作支撑。当前四川集体经济发展滞后, 全省没有集体经济收入的空壳村、薄弱村占到三分之二以上, 集体经济组织自身的经营水平、收入水平普遍较低, 集体经济组织发育不足已成为乡村发展的重要阻碍, 必须以集体经济组织的重构和集体经济的复兴带动整个乡村振兴。
  全面深化农村集体产权制度改革。在充分尊重农民意愿的基础上, 扎实推进清产核资、成员界定, 推进集体经济组织成员和集体资产股权“双固化”。进一步总结试点经验、推广成功模式, 采取存量折股、增量配股、土地入股等多种形式, 因地制宜地推动农村资产股份化。赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承等合法权益。按照集体资产收益由全体集体成员共享的基本原则, 建立健全集体经济的收益分配机制。建立农村集体经济组织制度, 探索符合四川实际的农村集体所有制经济的有效组织形式、经营方式和发展路径, 构建符合市场经济要求的集体经济运营新机制。
  探索以财政投入注入撬动集体经济活化的新机制。除了明确农村集体经济组织作为各级财政投入到村的发展类资金承接主体外, 针对四川大多数地区集体经济十分薄弱、起步难的状况, 由财政投入首先向集体经济组织注入一笔“启动”资本, 以此为杠杆引入社会资本活化集体经济。要鼓励集体经济组织采取独立或与龙头企业、专业合作社合作入股、合作经营等多种方式, 实行市场化运作, 拓展资本来源渠道。对因国家项目投入使土地地力条件提高而导致土地增值, 探索以股权量化的形式从增值收益中提取一定比例给农村集体经济组织。
  建立多种形式、多种渠道的集体经济开发模式。规范发展新型集体经济组织, 鼓励以集体资产股权入股等形式组建集体资产管理公司、股份经济合作社等经营实体, 打造多样化的集体经济组织产业业态, 不断发展壮大农村集体经济。探索集体资产出租、集体入股分红、集体经营收入等多种经营方式, 大力实施农地、农房、林木、人力、农村闲钱、集体资产“六个盘活”, 让“死资源”变成“活资产”。充分用好“四荒”资源开发和利用的相关政策, 探索“四荒”资源开发的新模式。
  四、主要结论和建议
  在国家现代化过程中并不一定会带来乡村衰退。中国特色社会主义进入新时代实施乡村振兴战略, 高度契合了工业化城镇化与城乡关系演变规律, 是党中央着眼于解决发展不平衡不充分、着眼于四化同步、着眼于全面实现现代化而做出的重大战略部署。乡村振兴的内涵极其丰富, 不仅包括农业现代化还包括农村现代化, 不仅包括产业的振兴, 而且也是文化的振兴、教育卫生事业的大力发展、乡村社会的有效治理、民居生态宜居、环境优美等, 涵盖了农村的经济、政治、文化、社会、生态“五位一体”建设。实施乡村振兴具有系统性、长期性、融合性、差异性的战略特性, 必须处理好城市与乡村、政府与市场、发展与保护、当前与长远、试点与推广的关系。四川是全国的农业大省和农村人口大省, 实施乡村振兴战略既有全国一般性特征, 又有自身的特殊性道路选择。四川如何选择实施乡村振兴战略, 在区域选择上, 应以深度贫困和衰退重点地区作为乡村振兴的重点区域;在任务选择上, 应以村庄整治、建设生态宜居村庄为突破口;在路径选择上, 应以推进城乡融合发展为根本路径;在措施选择上, 应以激活要素作为乡村振兴的关键;在手段选择上, 应以壮大乡村集体经济为重要抓手。四川实施乡村振兴战略的道路选择不一定适合于全国其他地区, 但对其他地区具有借鉴作用。为更好有序地推进全国各地的乡村振兴, 还需要认真注意把握以下方面:
  一是制定科学合理的乡村振兴规划。为防止各地在乡村振兴中可能出现的急功近利、偏差乃至混乱现象, 国家应站在全国的宏观战略层次制定好乡村振兴总体规划, 省市县在国家总体方案下结合自身实际制定地方性乡村振兴规划。在此基础上, 应制定具有指导性和操作性的实施方案。应当指出的是, 要特别注重编制村庄整治和振兴的详尽性规划, 建立村庄建设的规划引导机制和约束机制, 防止乱建乱搭。规划的制定要注意两点:首先要考虑到人口的双向流动是常态, 过去户籍为主的乡村固化的居住形态一定会发展改变;其次是规划的制定要有农民参与, 要让群众知道怎么振兴、该干什么, 不能搞闭门造车。
  二是分类有序地推进乡村振兴。我国各地村庄数量众多, 特征各异, 在乡村振兴的过程中不能采用相同的模式同步推进, 要根据不同村庄的特征进行分类, 因地制宜制定振兴措施, 分轻重有先后的推进, 有高位求进的乡村振兴, 也有在乡村建设中继续提升品质的乡村振兴, 有些则需要从生态恢复来考虑。要特别注重在乡村衰退严重和较为严重的区域进行乡村振兴试点, 防止简单地在区位条件好、产业发展基础好、已经开展新村建设的区域“锦上添花”式的推进乡村振兴示范。同时, 要搞清乡村振兴与城镇化的关系, 充分考虑人口流动, 遵循生产的可行性、经济的合理性和法规的遵循性。
  三是高度重视加强乡村治理。治理有效是乡村振兴的重要内容, 面对人口的不断流动和乡村社会结构的巨大变化, 乡村治理正面临日益突出的挑战。如何实现乡村的有效治理, 必须加强基层党组织建设, 健全以村党组织为核心, 村民委员会、村务监督委员会、集体经济组织、社会组织广泛参与的“一核多元”村级治理架构;健全村党组织领导下的组织健全、自治有效、服务完善、文明祥和的村民自治制度, 深化乡村法治, 创新乡村德治, 形成自治法治德治相结合的乡村治理体系。要大力弘扬优秀传统文化, 广泛开展社会主义精神文明教育, 建立健全社区道德评议机制, 引导农村居民崇德向善, 培养良好家风、社风、民风;深入开展法律宣传活动, 提高农民群众学法用法、知法守法、诚信契约意识;加强农村群众思想教育和文明素质培训, 开展农村社区绿化美化净化行动, 增强农村居民主人翁意识。
  四是打造乡村振兴人才队伍。振兴乡村最大的制约是缺乏懂经营、能干又会干的人才、新型农民和“三农”工作队伍。要坚持深化农业科技体制机制改革, 打造一支新时代懂农业、爱农村、爱农民的农业科研队伍和基层农业服务队伍。要创新乡村工作队伍管理机制, 让更多年轻干部到农村一线锻炼, 担任乡村领导职务, 加大大学生村官的招聘力度, 引导鼓励大学毕业生到基层工作, 通过“特岗计划”等方式鼓励优秀人才担任村第一书记和乡村农技员, 大力建设乡村振兴的基层工作队伍。要坚持把培育壮大龙头企业、新型农业经营主体、现代青年农场主、返乡创业人员作为促进乡村产业发展的关键环节, 想方设法留住年轻人, 吸引年轻人务农, 建设乡村振兴的生产经营者队伍。要高度重视和加强乡村规划师、设计师和能工巧匠的挖掘、培育, 给予他们足够的待遇和工作条件, 发挥他们在乡村规划建设和文化传承中的作用。