[产业策略] 农村合作金融服务乡村振兴战略的路径选择

于蓉蓉 曹斌 王怡雯（中国人民大学书报资料中心编辑；中国社会科学院农村发展研究所副研究员；中国社会科学院大学研究生。）

一、引言

党的十八大以来，中国农村金融服务体系不断完善，服务对象也越发丰富，服务质量不断提升。2021年中央一号文件强调，要加强对农民资金的统筹管理，充分发挥金融资本的作用，深入推进农村金融改革，为城乡繁荣提供更加全面的支撑。党的二十大报告强调，全面推进乡村振兴，要健全农村金融服务体系。2023年中央一号文件强调，“全面建设社会主义现代化国家，最艰巨最繁重的任务仍然在农村。为了促进乡村振兴，金融机构应当大力投放贷款，特别是在保障粮食安全方面，应当加大信贷支持力度。”农村合作金融服务作为农村金融服务体系的重要组成部分，受到党中央的高度重视。改革开放以来，随着农村市场化不断渗透，如何建立面对广大小农户的农村金融服务体系，成为学界关注的焦点。其中，不少学者建议着力发展农村合作金融服务体系助力乡村振兴，并受到重视。中国先后推动了农村信用合作社、农村合作银行、农村合作基金会等组织形式的合作金融体系发展。从理论上来看，通过发展农村合作金融服务体系，农民可以根据自身意志，按照共同出资、共同管理、共同受益的基本原则，参与农业农村发展中的各项活动，更好地满足自身发展需求。这种模式不仅能够汇集农村社区的财富，而且还可以激发农民的积极性，把有限的农村资金投放至最迫切的领域，从而减少财政资金投入，提升支农资金使用效率。这对实现小农户与现代农业发展有机衔接、促进乡村产业发展、全面推进乡村振兴发挥着重要作用。但从实践层面来看，中国农村合作金融服务体系发展面临诸多挑战。例如，官办色彩过于浓厚、法律法规不健全、供需主体间权益矛盾以及高成本费用、高风险和低收益不对称等问题，导致其蓬勃发展受阻，还难以承担助力乡村振兴的重任。进入21世纪，面对农村改革中出现的现实问题，中国学者开始关注国外农村合作金融服务体系研究，并且形成了一些卓有成效的学术成果。

日本是亚洲最早发展农村合作金融服务体系的国家。早在19世纪末，日本基于罗旭戴尔原则着手构建以小农户为主体的东亚模式农村合作金融服务体系，并且逐渐形成了以合作性金融为核心、政策性金融为补充、商业性金融发挥独特优势的农村金融服务体系。百余年的实践证明，基于小农户为基础的农业经营结构、充分借鉴欧美国家发展经验建立的农村合作金融服务体系在日本实现传统农业向现代化农业转型的过程中，扮演了至关重要的角色，并且在整体经济生产力水平低于部分欧美国家的条件下，日本基本上实现了农业农村现代化。

关于日本农村合作金融体系的研究成果集中在以下几个方面：第一，围绕法治建设，认为日本政府推进农村合作金融服务体系立法并在实践中不断完善的政策行为，显著增强了制度的稳定性。第二，日本农村合作金融服务体系包括基层农业协同组合（简称“基层农协”）、基层渔业协同组合（简称“基层渔协”）、信用农业协同组合联合会（简称“信农联”）、信用渔业协同组合联合会（简称“信渔联”）和农林中央金库。小农户通过出资支持农村合作金融服务体系发展获得所需服务，政府通过委托放贷的方式降低行政管理成本。第三，日本农村合作金融服务体系可为小农户提供多种多样的服务，满足资金存储和生产生活方面的需求。第四，日本建立了双重宏观监管体系，其中，日本金融厅负责行使行政权力，实施金融具体业务监管；日本银行负责执行政策，进行现场检查。它们通过定期的联合金融监管，确保了合作金融的长期稳定性。第五，日本农村合作金融服务积极应对国内外市场变化，进入21世纪后加快了基层农协和基层渔协（简称“基层农渔协”）横向、纵向的合并速度，推进建立农协银行体系（JA银行），提升农村合作金融体系的效率和信息透明度。另外，日本政府还在着手进行合作金融体系体制改革，其中包括修订《农业协同组合法》，要求农协剥离信用业务，将其转交给农林中央金库管理，并计划于2026年3月实现农林中央金库信用业务的公司化，进一步健全JA银行功能。

总体而言，现有研究从不同视角分析了日本农村合作金融服务体系的发展历程、特征和体制改革趋势，肯定了其在从传统农业发展到现代化农业的过程中所发挥的重要作用。然而，由于缺乏宏观视野的系统性分析，对日本合作金融体系的经验总结和实践研究仍然存在着不足。因此，本次研究旨在探讨日本合作金融体系如何更好地满足乡村振兴的发展需求，并从中汲取经验，以期为建立具备中国特色的农村金融体系助力乡村振兴提供参考。

二、日本农村合作金融体系的体制机制建设经验

日本于19世纪末开始建设农村合作金融服务体系，第二次世界大战后，在美国支持下，日本以缓解城乡发展不均衡为长远目标，采取完善治理和运行机制等措施，建立了适合小农户经营特点的农村合作金融体系，达到了缩短城乡差距、推动乡村振兴的政策目标，并得到国际社会的认可。

（一）立法先行，明确中长期发展目标

日本重视法律体系建设，采取基本法与普通法相结合的方式保障农村合作金融服务体系的稳步发展。1961年，日本施行的《农业基本法》提出“增加农民收入，使农民生活达到全社会平均生活水平，推进农业发展和提升农民地位”的中长期政策目标，并且在第4条要求政府提供必要的资金来支持农业发展，在第17条要求政府促进农民合作经济组织发展。1999年，日本为应对全球经济一体化的冲击，制定和施行《食物农业农村基本法》，对新时期农业发展目标进行调整，要求保障粮食安全、推动乡村振兴，并在第38条明确提出要进一步提升农民组织经营效率的政策目标。

为保障基本法得到有效执行、所定目标能够顺利实现，日本在不同领域制定了相应的法律法规。在建立农村合作金融机构方面，日本先后颁布了《农业协同组合法》（1947）、《水产业协同组合法》（1949）和《农林金融公库法》（1952），规定合作金融实施主体只能是各类涉农合作经济组织。在业务指导方面，日本先后颁布了《农渔业协同组合重建整备法》（1951）和《农渔业组合联合会促进法》（1953），规定政府对农村合作金融服务体系建立的支持目标和方式。例如，要求提高规模经济效率，截至1956年要把经营不善的各类农村合作金融机构压缩到75%，农协数量减少到3330个。在政策扶持方面，日本先后颁布《农林渔业资金融通法》（1952）、《自耕农维持资金融通法》（1955）和《农村合作金融整备特别措施法》（1956），明确了不同发展阶段农村合作金融服务体系的支农方向。在规避风险方面，日本颁布了《农业信用保险法》（1961）。为确保农业协同发展的有序进行以及对有关政府机构提供有效的监督，日本颁布了《农林水产省协同发展检查规程》《农林水产省协同发展检查基本要纲》和《系统金融机构检查指南》。

日本这种基本法与普通法相结合的方式，既明确了其在不同阶段推动农村合作金融制度的政策目标，又保证了政策目标能够得到相应的普通法支持，确保了政策执行与政策目标的一致性，使农村合作金融服务体系发展的政策目标始终处于法律的约束之下，做到有法可依，保障了长期稳定性。

（二）政府主导，构建全方位政策支持体系

日本政府极其重视发挥农村合作金融服务体系在推动农业农村发展中的作用，构建了财政、税制和项目支持相结合的全方位政策支持体系。首先，在财政支持方面，20世纪40年代末，为快速恢复农业生产，日本采取政府牵头引领农渔协共同参与的方式成立了农林中央金库，由农林水产省长官担任负责人管理其运营，并专职为农民提供资金支持。1950年，农林中央金库注册资本达到24亿日元，而政府投入的资金更是惊人，达到20亿日元。20世纪60年代末，农村合作金融服务体系基本建成，日本政府允许基层农渔协、信联赎买政府所持股份，并且将农林中央金库管理权逐步移交给由各级农民合作经济组织民主推选出的管理机构，使其成为真正的以农民为主体、自下而上、上下贯通的农村合作金融服务机构。在税制扶持方面，日本充分考虑到农渔协的农民组织属性，按照公益性组织标准给予扶持。日本《税法》规定，商业企业法人税率为净利润的23.2%，而各级农民合作经济组织的法人税率仅为19.0%。并且，日本还免除了其法人居民税，给予资产购置税优惠等。

在项目支持方面，日本优先将政府项目向农民合作经济组织倾斜。例如，在粮食短缺时期，日本采取配给制度，要求通过基层农协统一发放种苗，统一收购粮食，并规定货款通过农协发放给成员。农民不得不在农协开设账户，其结果显著提升了农村合作金融服务体系的使用效率，增加了存款余额，农户的稻米货款成为了该时期农协的主要存款源。进入中高收入发展阶段，日本加大财政扶持力度，要求提升政策资金的使用效率。例如，在发放牲畜饲料补贴时，要求由农协提供与成员交易的饲料数量和金额，并上报到农林水产省。中央财政资金通过农协分派到农户账户，农协可以按照相关规定从中收取一定金额的代办费，同时也对成员饲料使用数量发挥监管作用，显著提升了农业政策的实施效率。

（三）以农为本，坚持姓农为农务农基本原则

农民是推进乡村振兴的主人翁，满足农民资金需求是日本农村金融服务的主要目标。因此，日本要求农村合作金融机构必须坚持“农民的组织”这一基本属性，并从成员资格和治理机制两个方面保障成员的基本诉求能够得到满足。第一，封闭成员资格。以日本基层渔协为例，《水产业协同组合法》规定能够使用农村合作金融服务的必须主要是成员，并把基层渔协成员分为正式成员和准成员两种类型。其中，正式成员只能是从事渔业生产经营活动的渔民、渔业企业和生产型合作经济组织；准成员是基层渔协管辖区域内的居民，虽然能够和正式成员一样使用渔协服务，但对于重大事务没有表决权，也不具备当选理监事会成员资格。同时，日本规定拥有渔船总吨位超过1500吨的渔船或员工数量超过300人的大型渔业企业不得成为渔协成员，严防农村合作金融服务体系被工商资本或少数规模农户垄断。第二，坚持民主管理。日本要求经营金融业务的基层农渔协成员必须以现金出资，所有成员出资要保持基本平等，并在此基础上坚持重大决议“一人一票”的民主管理。《农业协同组合法》规定农协的最高权利机构是成员大会，超过500人以上的农协可以每5人委托1位成员代表，代为行使表决权。为了更好地服务农民，日本要求信联必须成立由基层农渔协法人代表兼任重要职务的理事会，并仍然按照“一人一票”原则推选出联合社理事长。这样，上级联合会才能为下级基层农渔协提供适当的信息和金融服务，而基层农渔协也才能更好地为农民成员提供高质量社会化服务。农村合作金融系统从整体上能够实现从下到上反映成员的需求，为地方政府和中央政府制定更加有效的支农服务规划提供支撑，有利于推动构建更为切实可行的乡村振兴政策。

（四）高效运营，构建上下贯通的三级联动体系

民主管理虽然可以保护小农户利益不受侵犯，但也面临管理成本较高的问题。为提升农村合作金融体系的运行效率，日本建立了“基层农渔协+信联+农林中央金库”三个层级的服务体系。其优势在于：第一，可以更有效地利用资源，提升农业生产效率。日本农村发展存在较大的差异，各地对资金的需求大相径庭，部分地区存款过多、无法有效贷款造成合作金融机构经营成本攀升，而其他地区则存在贷款过多、存款无法有效满足乡村发展需求的问题。通过联合会的调节，可以实现在一定区域内甚至全国范围内的资金调剂，提升农村资金使用效率。2022财年数据显示，日本共有585个基层农协开展合作金融业务，存款余额为109.6万亿日元，平均每个基层农协存款余额1873.5亿日元。其中，基层农协把80.1%的存款以“再存入”方式存入信农联账户，由其统一调剂。信农联向农业生产融资6.4%，再将剩余资金的41.1%存入农林中央金库；农林中央金库是日本国家级的农村合作金融机构，能够进行全国范围内的农业资金融通，调剂使用农协资金支持农业生产性信贷资金，合计占资金总量的21.2%。第二，提升资金运作收益。地方合作金融机构受到信息、人才等方面的诸多限制，资金运用能力有限，而通过专业性金融机构则有可能提升资金盈利能力。2022财年，日本基层农协仅将5.5%的资金用于投资国债、地方债、公司债券和股票，而信农联占23.7%、农林中央金库占57.8%。农林中央金库和信农联每年将投资收益根据惠顾额返还给成员，这增加了各级合作金融机构的收入。

由此可见，基层农渔协的农村合作金融活动主要偏重于筹集资金，信联和农林中央金库主要侧重于资金运用。当基层农渔协和信联同时出现较大规模的资金剩余时，由农林中央金库通过购买国债、投资国外证券等资产有效运用方式提升资金收益。

（五）严格监管，构建多层次风险防范机制

农村合作金融机构属于人合组织，存在服务体系涉及面广、社会影响大、信息相对封闭等特征。日本政府建立了以政府监管为主，第三方审计监管和内部监管相结合的风险防范机制，保障合作金融服务高质量发展。第一，在中央政府监管层面，日本农林水产省根据《农业协同组合法》第94条1—5款规定依法行使监管权利，其中农林水产省直接监管农林中央金库和各地信联；委托省级地方政府代为监管存款金额超过1000万日元以上、存款金额超过当地平均金额以上和发生过重大事故的基层农渔协，且要求年检查比例超过当地基层农渔协总数的30%。政府监管对人员也有一定要求，即必须有7名以上具有农协指导检察员资格的人员参加，其中必须有精通金融业务的成员和注册会计师同行。另外，日本金融厅根据《开展存款业务金融机构检查指南》和《开展保险业务机构检查指南》负责监管农协经营和内部管理，重点检查资产管理制度、财务制度、监事制度及内部检查制度的健全情况。

第二，在第三方监管方面，2015年修订后的《农业协同组合法》要求存款余额超过200亿日元的基层农渔协和负债超过200亿日元的信联必须聘请第三方注册会计公司开展审计工作。由于农渔牧业的审计专业性极强，既涉及到各产业会计制度，又涉及合作经济组织的治理机制，非农领域的审计公司往往很难完成相关工作。2017年日本农协中央会出资成立株式会社绿色检查法人，专职承担政府规定的审计工作，大大提升了审计效率。

第三，在合作金融机构内部监管方面，《农业协同组合法》要求农渔协理事之中必须有1名以上精通金融业务的专职理事，有条件的基层农渔协要配置1名以上非成员监事，专职负责对农协金融业务的监督工作。日本政府下令JA银行按照银行管理模式，设置严格的经营风险措施，以保证资金安全性。为此，农林中央金库发布《JA银行基本方针》，明确了金融机构的信贷等级，并对所有农渔协会的金融机构和金融部门实施严格的指导以便他们能够有效应对金融市场的变化。为保证农渔协的资金安全，农林中央金库还对其账目进行严格核查以便提供有效的坏账准备金，并引导其成立由金融部门、保险部门、供销部门和管理部门等责任人员组成的生命周期管理委员会（简称“ALM”），定期交换信息，防范金融风险。

三、日本农村合作金融体系的运营经验

（一）吸收存款，促进成员资金在乡村内部循环

吸收存款业务是日本农渔协经济活动的重要组成部分，它不仅利用金融工具支持农业生产，还能够提高农民的收入水平，为乡村振兴提供有力的财政支撑。此外，这种合作经济模式还能够有效地激发农户的积极性，推动农村的可持续发展。在硬件建设方面，为增加存款，日本农村合作金融机构不断加强方便成员存取的基础建设。以农协为例，2022财年，日本550个综合农协共设立6078个分店，设置10341个ATM机，平均每个基层农协有11.2个分店和18.8台ATM机为农户提供相关服务。这些设施大部分设置在农资供销店和农协超市之中，方便成员使用。在为农服务方面，农村合作金融机构不断努力完善服务内容，既加强传统储蓄业务，又为成员提供更加个性化的服务，帮助农民更为有效地实现资产管理，更好地控制自身经济状况。例如，不仅提供异地汇兑、支票转账以及其他形式的融资，而且成员还可以将自己的预期农作物销售收入作为抵押物，以此满足临时性资金需求。另外，为帮助成员做好财富规划，基层农渔协推出了一系列存款商品，包括子女教育存款、购房存款和具备医疗保险性质的大病存款等。这些产品旨在协调和指导农民制定合理的日常生活规划，使其获得更多的财富，促进了农民增收。

目前，日本农村合作金融服务体系的存款业务具有以下特征：第一，严格的区域性限制。日本农村合作金融机构的服务对象主要限于成员，而农渔协成员都生活在农村社区范围内，因此其服务范围也就只限于成员居住的社区。这一规定可以防止农村资金外流，保证来自农民的资金用于乡村发展。第二，成员家庭存款比重较大。农林渔业生产的不稳定性导致农民收入变化较大且可供担保的资源也相当有限，这就给农村金融活动带来了极大的风险，以至于商业金融机构不得不选择避开农村信贷活动。然而，农户大量存款留在基层农渔协，有利于其通过地缘关系了解农户家庭经济情况，起到了征信作用，基层农渔协可以为农户提供从生产到生活、从种子供应到产品销售的全方位社会化服务。第三，中长期性存款所占的比重较大。截至2022年3月，在日本基层农协和渔协的存款中，定期存款占存款总额的比例分别为94.4%和93.1%，远远高于商业金融机构。这表明农渔协资金在运用方面具有较高的稳定性，有利于制定中长期资金使用规划。当然，长期存款占比较大也意味着基层农渔协需要支付更多的利息，这对基层农渔协根据市场条件变化灵活提升资金使用效率提出了较大挑战。

（二）丰富贷款商品，满足农村发展中多种资金需求

日本基层农渔协的存贷业务相辅相成、紧密联系，贷款业务促进农民增收，农民增收后会再存款，增加存款金额。日本农林中央金库的调查结果表明，1950—1975年，农协的贷款金额每年以20%的速度增长，1970年农协贷款余额占全国涉农（农业生产和农村生活）贷款余额比重达到了47%。20世纪80年代，由于日本快速工业化，农业产值萎缩，涉农资金需求逐年减少。1975—2022年，日本农协贷款金额一直在下降，2021年虽然略有回升至23089亿日元，但占全国农业贷款余额的比重却下降到22.3%。其中，农业生产类贷款余额减少，而各类生活和住房类型的贷款余额增加，占农协贷款余额的比重超过了50%。

日本农渔协的贷款商品类型丰富，根据资金来源可分为农协要纲资金和基层农协金融产品。前者是由JA银行打造的农协统一金融商品，以生活类贷款为主，主要有住房贷款、教育贷款、购车贷款和信用卡贷款等，有全国统一的贷款金额、贷款利息和贷款期间等融资条件、审查程序和表格样式。后者则是各地基层农渔协或农信联根据自身实际情况设计的特色金融商品，以生产类贷款为主，种类丰富，基本涵盖了农业生产的方方面面。根据北海道札酪农业协同组合公开资料显示，其金融商品包括农业经营中购置大中型设备、农机具、更换新能源设施和修建小型仓储设施等基础设施设备贷款，促进畜牧业发展、有机产业发展和短期流动资金需求的定向贷款，还有针对农业经营主体专项贷款（如新农人专项扶持资金和农业继承人专项贷款）。其中，农业基础建设贷款的期限较长，最长可达25年，免还贷期间长达5年。近年来，日本为推动乡村产业发展，积极推动农业经营结构调整，对农业法人的贷款给予了一定的优惠。例如，给予自然人贷款金额为1000万日元，而农业法人贷款金额可提升到5000万日元。

（三）代理融资，支持乡村振兴大中型项目建设

日本农村合作金融服务定位为中小规模和中短期资金服务，无力对乡村振兴中的大中型或高风险项目提供支持。日本政策性融资则以支持农村大型农林渔业项目为主，具有资金规模大、贷款期间长、风险高的特点，但缺乏分支机构，也没有建立有效的征信系统，存在资金难以落地的问题。因此，政策性融资往往通过农村合作金融服务体系代理融资，这样既满足了推动乡村振兴大中型项目顺利开展的资金需求，降低了政策性金融机构的管理成本，也可增加农渔协的收入，提升各类合作经济组织在农村社会中的地位。政策金融机构通过农村合作金融服务体系的征信系统可以鉴别贷款申请人资质，有效降低政策性金融的征信成本，提升财政资金的放贷效率，实现推动乡村振兴的目的。截至2023年3月，日本通过农村合作金融服务体系发放的政策性资金贷款总额达到6106亿日元，主要分为两类。

一类是农业现代化资金。根据《农业现代化资金法》（1961年法律第202号）规定，面向生产经营大户、基层农协渔协和信联，对其修建圈舍、大棚、农用路、加工流通等生产基础设施，购置农机具、种苗、犊牛等扩大生产规模等与推进农业现代化有关的项目提供政策性融资。2022财年的贷款总额为2019亿日元，贷款额度根据项目的不同大相径庭，最多达到15亿日元，融资率100%，偿还期间达20年，免息期间7年，利息不超过0.35%—0.75%。另外，还可以对农林中央金库贷款给予利息补贴。农协项目通常是由各产业分会提出项目规划，使用人也是成员农户，农协可以根据本地农业发展情况对项目必要性进行审核，并且通过内部协议方式召集实际使用人偿还，支持发展符合农民需求的大中型农业项目。

一类是政策性金融公库资金。日本于1950年设立了农林渔业资金融资专项账户，1951年批准专项贷款资金120亿日元用于农林渔业财政资金的融资，2018年将其改组为政策金融公库，内设农林渔业业务板块，专职负责支农业务。目前，该业务板块2022财年的融资金额为5669亿日元，金融商品可按产业划分为农业6项、林业3项、渔业1项。其主要特点为：融资对象主要集中在认定农业者、青年农户等新型农业经营主体，具有明显的促进农林渔业规模化发展的政策导向性；融资金额较高，大多数超过千万级日元，是对合作性金融贷款的有效补充；融资期间长，农业平均12.5年、林业平均18.6年、渔业平均12.2年、农产品流通业平均14.3年；年利率较低，普遍是无息或者低息，只有部分贷款超过1%，显著降低了农民的资金使用成本。

（四）综合服务，满足成员生产生活多元化需求

日本是典型的小农国家，农户的户均耕地面积只有2.6公顷，是法国的35.6%、美国的4.1%，经营规模能达到社会平均收入水平的农户仅占总农户的0.6%，且有88.4%的农户从事兼业化经营。这些小农户既是生产者，也是消费者，存在小而散的农业生产和生活消费需求。日本农渔协致力于满足农民的日常生活需求，以信贷业务为基础，为农民提供农资渔资统一采购、产品统一销售、技术支持以及日常用品供应、教育培训、文化福利、医疗保健等多方面的综合服务，从而充分发挥各种服务的范围经济和规模经济优势，补充农村金融市场。

日本基层农渔协主要以营农指导业务为抓手，通过入户访问的方式了解成员需求，制定切实可行的营农规划。访谈内容包括生产和生活两个方面，了解实现这些规划所需要的资金需求，拿出融资方案，并在农户认可后转到金融部门具体办理相关手续，大大降低了金融部门的市场开拓成本。农户的农产品销售和生产资料购置业务通过基层农渔协办理，基层农渔协通过内部管理系统可以低成本掌握贷款成员的授信额度，在成员缺乏有效担保的情况下发放免息或低息贷款。这是一般商业银行难以比拟的，大大提升了农渔协的竞争力。[３０]另外，金融业务的盈利可以通过农渔协内部协调弥补供销部门、营农指导部门的赤字，使基层农渔协的各项业务从整体上实现盈利，进而保障农协各项支农业务的可持续发展。如表1所示，2021财年日本综合农协的供销、生活和营农指导业务共亏损1589亿日元，金融和保险业务共获得经营收益3291亿日元，纯利润1702亿日元，这客观上平衡了各业务的收支，有力保障了农协为成员提供综合性服务。

四、健全我国农村金融服务体系的政策建议

改革开放以来，中国先后开展了数次农村合作金融改革，但在农村信用社体系的金融机构商业化后，实质上已经没有了民建民管民受益、自下而上的组织和发挥较大积极作用的农村合作金融服务体系。目前，散布在乡村的资金互助机构、农民合作社内部资金互助社和供销社系统内部的合作金融试点，都呈现出原子化、点状的特点，未形成较强的发展势头，难以满足巩固拓展扶贫共建成果同乡村振兴有效衔接的需求。建议锚定农业强国目标，加快建设农村合作金融体系。

（一）积极培育农村合作金融体系

从日本经验看，建立一个有效的法治组织对于确保农村合作金融的持续增强至关重要。然而，中国的农村金融组织（如乡镇企业、小额贷款公司、公益性小额信贷金融机构）却没有得到足够的法律法规支持，无力实现自身的可持续发展。2017年修订后的《中国农民专业合作社法》，也未能赋予农民合作社开展金融业务的权力。建议制定支持民间公益性小额信贷机构的相关法规，以保障《非储蓄类放贷机构管理条例》的执行。建议参考日本综合农协发展经验，进一步修订《中国农民专业合作社法》，激励其参与互联网金融业务，同时也要对其互助金融业务给予合理的限制。明确地方金融监管的监管职能，尤其审慎审查新的农村资金互助社，确保其符合监督标准。

（二）理顺各类金融体系的发展关系

从日本经验看，政府需要对农村金融做出一些指导规划，由政策性金融机构下发并承担长期大额低息贷款，农村合作金融服务系统作为政策性金融的补充，进行具体的实施操作，承担短期、小额贷款，两者分工合理明确。日本农渔协拥有完全独立的法人地位，既能够保持经济独立，又能承担传达和执行农业政策的任务。建议立足中国国情，加快建设以商业金融和农村合作金融为核心、政策性金融为辅助的农村金融服务体系，更好地满足农民的需求。政府应将部分金融和财政资金发放任务交予合作金融机构完成，使其能够参与到农业强国等战略的实施中，为农民提供更多的金融服务，促进乡村战略的顺利施行。

（三）发展壮大农村合作金融组织

从日本经验来看，农村合作金融的发展需要小而散的农户形成一定规模的资金需求，才能分摊雇佣会计、保安人员等专业人员和购置保险柜、安保系统等固定资本的投入。2006年《中国农民专业合作社法》颁布实施以来，我国农民合作社成长迅猛，截至2021年已达到203.1万个，但社平均会员数量仅占日本农协涉农成员数量的0.3%。这说明我国农民合作社属于小微企业，还无法充分体现出规模优势。建议进一步加强对农民合作社的扶持，推动农民合作社之间的再联合，支持其在不同行业和不同地区之间的合作，扩大成员数量和经营规模。鼓励发展“三位一体”农民合作社，通过范围经济降低其运作成本和运营风险。

（四）规范农村合作金融组织发展

从日本经验来看，坚持罗旭戴尔原则，坚持农村合作金融机构姓农为农务农这一基本属性，保障农民能够参与到管理的整个环节，使农民得到实惠，是农村合作金融机构获得成员长期支持的根本原因。而中国农村合作金融在发展中未能严格遵从合作经济治理原则，背离服务农村、服务农民的公益性质，合作金融逐步演变成了商业性银行。建议完善合作社治理机制，确保成员都能够公平公正地获得必要的资源。提高监管机构的监管水平，确保成员合法权益得到保护，充分利用成员们的财政信贷优势，最大限度地激活资本，推动农业生产和销售协同，最终形成健康、稳健的农村合作金融服务体系。