孙晓明：现阶段粮价形成机制仍需“两条腿走路”

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孙晓明（中国粮食行业协会、中国粮食经济学会理事）

  2020年 刚刚召开的两会，李克强在《政府工作报告》指出：着力抓好农业生产。稳定粮食播种面积和产量，提高复种指数，提高稻谷最低收购价，增加产粮大县奖励。压实“米袋子”省长负责制，14亿人口的饭碗，我们有能力也务必牢牢端在自己手中。
  这个信号十分明确， “六保”其中重要一保是保粮食能源安全。在近几年一片降低粮食托市价格的呼声下，面对重大疫情，谋划长远，逆势而动，提高稻谷最低收购价。粮价形成机制仍需最低收购价和市场收购并驾齐驱。
  当前小麦等粮食市场，由于受国内外粮食价差以及需求的影响，还有政策或市场预期，导致市场两级分化的特征十分明显，即优质小麦价高难求，质差低层小麦深在闺中人未识，无人问津，近两年小麦托市收购量大大减少，市场化收购量加大。2020年小麦托市价格每斤1.12元，保持上年不变。早籼稻比上年提了1分，据此，粳稻、晚籼稻最低收购价也要提。可以说，两大主粮的最低收购价可升可降，主要是研判产需和供求，建立健全市场形成粮价机制是大势所趋，尽快完善小麦、稻谷托市收购政策是建立现代农业、健全粮食价格市场化形成机制的选项。
  有两点是可以肯定，一是短期不会取消两大主粮的托市收购，二是粮食最低收购价上下幅度不会太大，遵循小步快走的原则。中国粮食经济学会副会长尚强民先生曾撰文说，托市收购为什么仍显必要，在建立起农业收益保险等有效的保护体系前，不能简单地将国家粮食托市收购的制度性安排废止。目前国内的情况是，对生产者的保护主要集中在粮食收购环节政策之上，缺乏对粮食价格波动导致的生产者收益下降的农业保险的制度安排。在国内粮食市场发育不全、无形的手失灵下，为确保生产流通，小麦、稻米托收收购就要继续。近日尚强民再次指出，托市收购本质上针对的是数量失衡问题，启动的条件是价格，正常情况下是价格反映供求平衡关系，根据市场价格表现，开展政策性托市收购活动，但是价格往往受到货币供应、收购能力、市场参与者预期等多种因素影响，价格表现“丰富多彩”。粮食托市收购初衷是保护农民利益，解决粮食数量和价格失衡的问题，结果是功到垂成。
  我赞同尚强民的观点，在粮食市场不完全发育，面对国情、粮情，总结1997年面对供大于求而出台的粮食“三项政策、一项改革”失败的教训，必须用市场无形的手和国家粮食宏观调控有形的手，五指相扣，精准发力，逐步引导粮价由市场完全形成，提高粮食流通市场化、流通业态现代化水平，目前应继续坚持和完善小麦、稻米主粮托市收购政策，进一步建立完善玉米、大豆、棉花市场化收购+生产补贴的成功经验，并且加快现代农业发展步伐，按市场需求、产品结构需求调整农业生产结构和经营体系，走一条安全、高效、绿色、优质粮食农业发展道路。
  小麦、稻米等口粮托市收购暂时不能取消，只能完善。继续实行小麦、稻谷最低收购价政策，这也是落实“有保有压”、农产品价格主要由市场形成，实行粮食品种差别化价格政策的具体举措，前两年稻谷托市收购价全面下调，就是与市场接轨的修正措施，今年又上调，也是遵循市场法则，直面疫情和稻谷的实际生产情况，改革的取向是完善最低收购价政策，综合运用价格和补贴等手段，建立起既能充分发挥市场机制作用，又能保障农民利益、促进粮食生产稳定发展的粮食价格支持政策体系。
  粮食最低收购价对托其粮食价格和市场，保护农民利益，起到了根本性保护作用。但是由于我国粮价市场形成机制不健全、不完善，并且受计划经济政府定价的惯性思维影响，还有粮食收购主体良莠不分，缺乏良性互动和理性收购预期，目前最低收购价在执行过程中，就有意无意中起到了市场参考价的作用，形成了“风向标”和“标杆效应”，很多用粮企业和收购企业就是参照最低收购价收购，这无形中就形成当前市场粮价由最低收购价来左右的实际情况。
  鉴于当前国际国内粮价倒挂，市场粮价市场形成过程的复杂性，国际国内、现货期货两个市场的共同作用，还需要提高玉米、大豆、棉花市场化收购和生产补贴的精准性问题，而小麦、稻米是绝对主粮，其价格受国内外粮食生产的制约性很大，近期全面实行粮食特别是口粮市场化收购+生产补贴政策的条件，还不完全成熟，可操作性不强。
  当前应完善粮食最低收购价政策，国家在制定最低收购价时，要慎之又慎，综合考虑，通盘测算，力求科学合理，探索最低收购价形成机制，把农业生产成本、历年粮食市场及收购价格、近年来的最低收购价水平、国际市场粮价等诸多因素，作为形成价格的参照依据，突出保证粮食生产成本，出台既能保本，又能有效稳控粮价，实现顺价销售，兼顾国家利益（最低收购价竞价拍卖增加了国家财政收入，是一举两得的好政策），保护低收入人群利益的最低收购价。
  粮食产量及价格牵动各方，政策措施事关粮食安全，事关基层种粮积极性，完善政策，不折不扣执行小麦最低收购价预案至关重要，并且有意加大市场化收购比例，突出市场形成粮价机制，小麦、稻谷最低收购价只是弥补种粮成本，保护种粮农民种粮不赔本。建议粮食托市收购主体要全，不能只局限于中储粮，应结合粮食三项补贴改革试点，改变粮食补贴方式，综合考量托市收购和种粮各项补贴，一改种粮补贴在操作中不准确、不精确、不好操作的问题，改为卖粮补贴，种粮农民或种粮大户、农村合作社卖一斤粮，由国家给予一斤补贴。
  应抓紧改善健全小麦、稻谷托市收购政策，一是打破中储粮一家独大的局面，增加地方国有粮食购销企业为托收收购主体，分贷分还，这样可以避免恶性无序竞争，损害农民利益。二是粮食托市收购预案启动以地方粮食行政管理部门为主，综合中储粮、农业、物价部门的意见，以实际收购农民的粮食价格为启动托市的市场参照价格，而不是以粮食经纪人出售粮食的价格作为托市收购启动的市场价格参照，实际上农民一般都是卖“地头粮”，那才是真实的收购价格，粮食经纪人的售卖价格，已经是第2个收购环节了，目前的粮食流通是种粮农民——小粮食经纪人（一般是走街串巷小三轮车地头收购）——大粮食经纪人——粮食加工企业或粮食购销企业，因此粮食托市收购是否启动参照的市场价，理论上说的市场价不是农民的卖粮价格，实际是粮食经纪人的销售价格，而不是真正的种粮农民送到粮食购销企业或加工企业的到库价。
同时加快粮食安全保障立法进程，用法律的形式把托市收购主体、职责范围、质量标准、价格形成机制、竞价拍卖销售的办法，以及监督检查主体和对象，予以纳入利益调整关系范畴，规范其运作，这也是粮食人和农民多年的期盼。
  调整粮食收储政策改革理应包含粮食储备制度的变革，目前中央、省、市、县四级储备制度已自成体系，但存在市（地）以下储备数量不足问题，同时各自为政，互不说话，也存在一些弊端和问题，如轮换时间和节奏不衔接，集中轮换出库，争相销售，集中轮换入库，争购粮源，对市场和价格带来一些冲击，特别是市地以下粮食储备轮换，承储企业各自操作，盈亏自负，由于粮食行情变化不好把控，带来很大的不确定性。
  几点建议：一是继续降低小麦、稻谷最低收购价格，直至降到粮食生产成本水平，扩大小麦、稻谷市场化收购份额。
  二是是各级粮食储备粮轮换实行政府集中采购和竞价拍卖的运作办法，统一操作，统一在粮食交易批发市场交易，这样避免粮食市场和价格的风险，也有效规避企业不应承担的风险。
  三是同时应建立中央和地方储备粮轮换衔接制度，把握轮换时间和节奏，避免集中入库和出库，冲击粮食市场和价格。
  四是为策应小麦托市收购政策的有效实行，加大托市小麦及政策性粮食库存的抛储、竞价拍卖政策研究，构建全国及区域性粮食大市场，有效避免粮食市场和价格的大起大落。
  五是坚持粮食收储市场化改革不动摇，理顺流通渠道，形成玉米、大豆等产业链条，规范市场主体，理性收购、顺价收购，坚决取缔恶意炒作、囤积居奇、逆市操作等不法行为。
  六是国家税务部门抓紧修改国有粮食购销企业免征增值税办法，鼓励粮食购销企业敞开收购农民余粮，或收购粮食经纪人提供的粮食，直接为粮食饲料加工企业提供原料，税务部门对于粮食增值税免税企业及时足额提供粮食增值税发票，满足农民或粮食经纪人出售粮食的需求，为粮食加工转化企业提供原料支持。
     七是农业发展银行主要是全力支持粮食企业收购粮食，适当放松抵押、质押条件，降低门槛，最大限度满足粮食收购资金需求。
   八是鉴于粮食最低收购价保低收入人群不明显，特别是面对重大公共卫生事件和自然灾害，在困难人群低保收入或价格临时补贴这块，要有体现。