孙晓明:扣紧粮食有效市场和有为政府“两只手”

孙晓明（中国粮食经济学会、中国粮食行业协会理事）

中央全面深化改革委员会第二十三次会议，审议通过了《关于加快建设全国统一大市场的意见》、《关于进一步提高政府监管效能推动高质量发展的指导意见》。习近平在主持会议时强调，发展社会主义市场经济是我们党的一个伟大创造，关键是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用。构建新发展格局，迫切需要加快建设高效规范、公平竞争、充分开放的全国统一大市场，建立全国统一的市场制度规则，促进商品要素资源在更大范围内畅通流动。要加快转变政府职能，提高政府监管效能，推动有效市场和有为政府更好结合，依法保护企业合法权益和人民群众生命财产安全。

中央全面深化改革委员会第十八次会议审议通过《关于完善重要民生商品价格调控机制的意见》，要求坚持有效市场和有为政府相结合，建立健全价格监测预测预警体系、价格稳定长效机制、防范价格异常波动调控机制、突发应急调控机制、应对物价上涨的民生保障机制、市场价格监管机制等制度体系，构建重要民生商品价格调控的“四梁八柱”。

要压实生产责任，抓好产销衔接，强化储备调节，制定应急预案，做好民生兜底，加强市场监管，合理引导预期，着力提升产供储加销各环节的综合调节能力，以供应稳保障价格稳、以价格稳促进供应稳，防止价格大起大落影响基本民生。

粮食价格涨落或震荡，已成为市场产需供求变化的“晴雨表”，同时也包含着各方预期心理因素，不单单是粮食产不足需和供求失衡，综合因素使然。如2020年以来特别是小麦、稻谷、玉米新粮上市后，粮食价格不降反升，固然有国内玉米产需的矛盾，但是小麦、稻谷平均库存一直在高位。这里边有国内玉米、大豆供求失衡的问题，国内生猪生产快速恢复，玉米和大豆的需求短期内增加较多，价格上涨，带动其他粮食品种价格上涨,还有新冠疫情的因素，也有小麦替代玉米的原因，更有农民和贸易商、加工企业心理预期、国际粮价和物流成本增加等因素。

总之这一轮粮价上涨实属正常，没有异常大涨的苗头或趋势因素，国家及时提早干预，拍卖小麦、玉米，加大个别粮食品种的进口量，及时抛售临储，调控手段精准到位有效。因此，在此基础上完全可以容忍粮价的阶段性上涨或下降。同时国家一再提出“六保”，其中重要一保是保粮食能源安全。在近几年一片降低粮食最低收购价的呼声下，立足粮食安全，面对重大疫情，国内外粮价上升幅度很大，谋划长远，逆势而动，稻谷、小麦最低收购价不降反而提高，意在稳定刺激粮食生产，保护农民收益，粮价形成机制过程仍需最低收购价和市场收购并驾齐驱。

增强稻谷、小麦最低收购价政策调控的灵活性和弹性，合理调整最低收购价水平，是落实“有保有压”、农产品价格主要由市场形成，实行粮食品种差别化价格政策的具体举措，前两年小麦、稻谷托市收购价全面下调，就是与市场接轨的修正措施，2020年早、中晚籼稻价格上调，2021年小麦（2022年小麦托市价格每斤上调2分），早、中晚籼稻托市价格继续上调，也是立足粮食安全，确保口粮绝对自给，考虑相关品种的供求和产需平衡，遵循市场法则，直面疫情和早、中晚籼稻的实际生产情况，而做出的政策调整。粮食收储政策改革的取向是完善最低收购价政策，综合运用价格和补贴等手段，建立起既能充分发挥市场机制作用，又能保障种粮农民利益、促进粮食种植面积稳、产量稳、大力发展优质粮食生产的粮食价格支持政策体系。

用法律的形式把粮食生产、两大主粮托市收购主体、职责范围、卫生质量标准、价格形成机制、竞价销售的办法，以及监督检查主体和对象，纳入利益调整关系范畴，规范其运作，这也是粮食人和农民多年的期盼。笔者建议：一是增加粮食托市收购主体。打破中储粮一家独大的局面，增加地方国有粮食购销企业为托收收购主体，实行收购资金分贷分还，这样可以避免恶性无序竞争，损害农民利益。二是出台最低收入群体口粮保障政策。鉴于粮食最低收购价缺保低收入人群口粮政策不明确，特别是面对重大公共卫生事件和自然灾害，在困难人群低保收入或价格临时补贴这块，要有具体体现；三是合理确定口粮最低收购价。建议国家在制定粮食最低收购价时，把小麦、粳籼稻最低收购价格与粮食生产成本、国内外价格趋向紧紧结合起来，兼顾扩大优质专用粮食种植面积，力促扩大小麦、稻谷市场化收购份额；四是建立完善政策性粮食交易平台。建议为策应小麦、稻谷托市收购政策的有效实行，加大托市小麦及政策性粮食库存的抛储、竞价拍卖政策研究，构建全国及区域性粮食大市场大流通通道，有效避免区域性或全国性粮食市场和价格的大起大落。

粮食托市收购预案启动以地方发展和改革部门、粮食行政管理部门为主，综合农业、中储粮的意见，以实际收购农民的粮食价格为启动托市的市场参照价格，而不是以粮食经纪人出售粮食的价格作为托市收购启动的市场价格参照，实际上农民一般都是卖“地头粮”，那才是真实的收购价格，粮食经纪人的售卖价格，已经是第2个收购环节了，目前的粮食流通是种粮农民——小粮食经纪人（一般是走街串巷小三轮车地头收购）——大粮食经纪人——粮食加工企业或粮食购销企业，因此粮食托市收购是否启动参照的市场价，理论上说的市场价不是农民的卖粮价格，实际是粮食经纪人的销售价格，而不是真正的种粮农民送到粮食购销企业或加工企业的到库价。

粮食收储政策改革理应包含粮食储备制度的变革，特别是粮食储备轮换直接影响粮食市场价格，目前中央、省、市、县四级储备制度已自成体系，但存在市（地）以下储备数量不足或品种结构不合理的问题，同时各自为政，互不说话，也存在一些弊端和问题，如轮换时间和节奏不衔接，集中轮换出库，争相销售，集中轮换入库，争购粮源，对市场和价格带来一些冲击，特别是市地以下粮食储备轮换，承储企业各自操作，盈亏自负，由于粮食行情变化不好把控，带来很大的不确定性。建议国家出台中央和地方储备轮换统一衔接政策措施，避免集中出库或无序出库，避免打压市场或抬价争抢粮源，造成市场粮价不稳定。同时理顺玉米、大豆流通渠道，形成玉米、大豆等粮油品种国内国际双循环下的供应链条，规范市场主体，理性收购、顺价收购，坚决取缔恶意炒作、囤积居奇、逆市操作等不法行为。

当前粮食购销方式已发生很大变化，基本不存在一家一户自产自销，而是种粮农民——粮食经纪人（粮食合作社、农场）——国有粮食购销企业——粮食饲料加工企业，谁是“种粮农民”，内容发生变化，粮食经纪人或粮食合作社 、农场，既是粮商，也是种粮农民，身份发生了变化，目前只有存储各级政府储备粮的国有粮食购销企业是免征增值税企业，民营粮食加工企业不享受免征增值税的优惠政策，饲料加工企业只对自产自销的种粮农民提供收购发票，税收政策明显滞后。建议国家税务部门应抓紧修改国有粮食购销企业免征增值税办法，国有与民营粮食购销加工企业一律平等享受免征增值税的优惠政策，饲料加工企业对粮食经纪人售粮也要提供收购发票。在政策没有改变之前，鼓励粮食购销企业敞开收购农民余粮，或收购粮食经纪人提供的粮食，由粮食经纪人直接为粮食饲料加工企业提供原料，税务部门对于粮食增值税免税企业及时足额提供粮食增值税发票，满足农民或粮食经纪人出售粮食的需求，为粮食加工转化企业提供原料支持。

做好粮食市场和价格市场预期是实施粮食宏观调控、维护粮食市场和价格的有效手段，特别是新冠疫情暴发以来，合理引导粮食市场预期，确保了粮食保供稳价和市场平稳。建议一是份口径发声，通过有效媒介平台，政府即时对粮油市场和价格进行解读，正本清源，避免误导误读和干扰。所谓分口径就是从粮油生产、进出口、国内流通和储备政策和执行等环节，分部门进行宣传解读，答疑释惑，不能各说各话或越俎代庖。二是先声夺人，把粮食储备规模数和库存数量公之于众，特别是对粮油应急供应体制机制进行全方位立体式宣传解读，避免出现杂音或混淆视听的声音，合理引导城乡居民理性消费、健康消费。三是立足练好内功，从根本上解决保供稳市的问题。坚持问题导向，建立健全粮油应急供应保障体制机制，充实成品粮食储备规模，改善粮油保供品种结构，确保应保尽保、库存充实、供应无虞；同时建立健全粮油市场和价格预警预测机制，避免数出多门或无效重复劳动，充分利用互联网、大数据、物联网、云平台，自上而下、自下而上形成一套科学合理的市场预判、预警、统计分析的数字化粮食预警监测网络体系。(来源：《中国乡村发现》2023年第1期)