袁延文:从四方面着力解决当前南方地区“三农”问题

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袁延文（全国人大代表、湖南省委农办主任兼省农业农村厅厅长）

  进一步加大南方稻区水稻生产扶持力度
  我国长江以南地区温光水资源丰富，适宜种植水稻，以湖南为例，自古就有“九州粮仓”的美誉，是新中国成立以来从未间断向国家提供商品粮的两个省份之一，也是全国七个原粮净调出省份之一，2019年全省粮食产量595亿斤，其中稻谷产量522.4亿斤，居全国第2位，为国家粮食安全特别是口粮绝对安全作出了积极贡献。
  袁延文从多年全国粮食生产的数据来分析，发现南方双季稻生产与全国粮食生产呈现一定正相关性，每一次国家粮食供应出现趋紧状况都是从南方早稻滑坡开始的，因此加大南方稻区水稻生产扶持力度，对稳定全国粮食生产具有重要意义。
  他认为，南方稻区粮食生产面临的困难和问题，突出表现在三个方面：
  一是种粮比较效益不高。近年来稻谷市场价格走低，但农资、土地租金和劳动力等成本持续上涨，特别是双季稻产区必须在7月中下旬抢收早稻、抢插晚稻，导致人机资源紧张、成本激增，种粮总体效益不高。湖南山区丘陵较多、田块分散，30亩以上粮食规模经营面积约1700万亩，占全省耕地面积的27%左右，还有近四分之三耕地由小农户耕种，而早稻集中育秧、机插（抛）秧等补贴主要面向规模经营主体，难以覆盖到广大小农户，种粮比较效益偏低，对小农户种粮的驱动力有限。
  二是农民种粮利益难维护。今年国家将早籼稻和中晚籼稻最低收购价均上调了1元/百斤，释放了积极信号。但近年来启动最低收购价执行预案普遍偏迟，且收购网点少、售粮运输成本高，农民往往等粮贩上门收粮，实际售粮价格比国家最低收购价还要低10%左右。今年湖南早稻扩面较多，预计粮食产量将明显增加，若不能稳妥处理好粮食收购问题，伤农一次，农民种粮积极性就很难再调动起来。
  三是粮食产能基础还不牢固。就湖南来说，近年来中央财政农田建设补助资金按每亩1000元标准给予支持、省级财政农田建设专项资金按每亩600元标准予以配套，大力推进高标准农田建设，到“十三五”末将累计建成高标准农田3316万亩，但全省高标准农田保有量只占永久基本农田面积的67%，特别是一些高岸田“旱不能灌、涝不能排”和机耕道缺失现象比较突出，与农民期望和产能建设需要相比还有差距。
  为推动南方稻区稳定发展粮食生产、提高粮食安全保障能力，他郑重建议：
  一是恢复早稻集中育秧专项。南方稻区要稳定粮食产量，首先要稳面积，关键看早稻，重点是推进早稻集中育秧。建议国家恢复早稻集中育秧专项，支持双季稻产区大力发展早稻专业化集中育秧，扶持育秧主体改进设施装备、扩大服务规模、提升服务水平，更好地稳定早稻从而稳定双季稻生产。
  二是开展精准补贴试点。实施耕地地力保护补贴目的是保护提升耕地地力，鼓励农民种粮。但目前这项补贴的效能正在减弱。建议改革补贴方式，完善耕地地力保护补贴政策，对抛荒一年以上或改变为非农用途的耕地停发承包者的地力补贴，补贴对象由耕地承包者调整为双季稻实际生产者，真正让种粮者得补贴。
  三是持续推进高标准农田建设。高标准农田是稳粮的基础。建议将高标准农田建设列入“十四五”国家基础设施建设重点项目，将永久基本农田全部纳入高标准农田建设规划范围，打造成保障国家粮食安全的主要基地。
  四是充分发挥最低收购价托底作用。粮食不是一般的市场产品，实施最低收购价保护政策，对稳定粮价、保障农民基本收益、维护国家粮食安全发挥了十分重要的作用。建议国家继续实施合理的稻谷最低收购价保护政策，及时精准启动托市收购，稳定农民收益预期，保护种粮积极性。
  加快推进南方地区农业机械化
  农业的根本出路在农业机械化。
袁延文认为，南方地区是水稻主产区，推进南方地区农业机械化对于确保国家口粮安全、提升农业现代化水平具有重要意义。从全国来看，南北水稻机械化水平差距十分明显。据2018年国家有关部门公布数据，湖北、湖南、广东、广西、贵州、江西、福建、海南等南方8个水稻主产省水稻综合机械化率平均为67.2%，而东北三省达到94%，相差近27个百分点。尽管这主要是地理条件的原因，但只要措施有力，南方地区农机化水平完全可以实现大幅提升。
  为此，他提出三点建议：
  一是加快推进以机耕道为主的农田基础设施建设。南方地区以丘陵地貌为主，湖南省和湖北、广东丘陵地区占国土面积的63%左右，福建、广西、江西等省都在70%以上。丘陵山区田块小、不规则，“有机无处用、有机无路走”现象突出。近些年，国家大规模开展涵盖机耕道在内的高标准农田建设，积极改善了农机作业条件。但从湖南省来看，机耕道缺失仍是最明显的短板。目前，湖南省高标准农田保有量约占永久基本农田面积的60%，还有40%左右的基本农田难以适应农机作业需求。另外，除基本农田外，还有1200多万亩耕地同样需要解决农机下田问题。建议一方面加大高标准农田建设力度，将高标准农田建设列入“十四五”国家基础设施建设重点项目，将永久基本农田全部纳入高标准农田建设范围，并增加投入，提高南方地区建设标准；另一方面，建议中央财政单列资金改造和兴修机耕道，同时支持丘陵山区果菜茶田土宜机化改造，解决分散地块农机下田难的问题。
  二是加大农机作业补贴力度。近几年，不少省份农机购置补贴落实额度不同程度下降，出现“有钱花不出”的现象。主要原因是现有补贴政策已经释放最大效能，建议优化补贴方式，实行农机作业补贴，推进农机补贴政策可持续发展。比如机插机抛秧，既提高水稻单产、加快生产进度，又能减少除草剂和农药施用，是一举多得的好技术。但由于育秧成本较高，推广进度不快。今年，湖南省创新开展了机插机抛秧作业补贴试点，在20个县实施，每亩补贴70～80元，取得了良好效果，带动全省早稻播栽机械化率由去年的34%提高到40%。建议中央针对南方地区水稻机械化生产薄弱环节，如机插机抛、侧深施肥、秸秆离田等进行作业补贴，加快推进农机补贴由“补购机”向“补服务”转变。
  三是支持农机研发创新。当前，南方地区“无机可用”和“无好机可用”问题并存，建议中央设立丘陵山区农机科研专项，重点支持南方地区农业农村部门根据自身需要，组织相关生产企业、科研院所，开展农业生产薄弱环节机具研发和农机农艺融合技术创新，加快推进南方丘陵山区农机装备提挡升级。
  建立生猪稳产保供长效机制
  生猪稳产保供关系民生保障，关系农民增收，关系决胜全面小康社会、决战脱贫攻战的底色和成色。
  袁延文认为，去年以来，国家出台的一系列生猪生产扶持政策，对于促进生猪生产恢复发挥了重大作用。但是，现阶段以非洲猪瘟为主的重大动物疫病防控压力仍然很大，生猪产业高质量发展的基础仍然不牢，亟需建立生猪稳产保供长效机制。
  首先，他谈及湖南推进生猪稳产保供的现状。
  湖南是生猪养殖大省，省委、省政府坚持把生猪稳产保供、提质升级作为农业农村工作的大事要事来抓。特别是近年来，中央要求湖南要为全国生猪稳产保供作贡献。湖南坚决贯彻落实中央的决策部署，牢牢扛稳农业大省的政治责任，全力抓好生猪生产恢复。一是像抓粮食生产一样抓生猪生产。去年省政府出台了促进生产保障市场供应“十二条”措施，将生猪稳产保供年度存栏、出栏目标任务下达市州，与粮食生产工作一样，列入省委省政府绩效评估和真抓实干激励督导内容，层层压实工作责任。省直相关部门均出台了操作性强、含金量高、支持力度大的扶持措施。二是实施优质湘猪工程扩大养殖产能。去年7月出台了《优质湘猪产业发展规划（2019—2023）》，大力推进生猪规模化、标准化养殖，截至目前，全省新建万头以上规模场337个，可新增产能1500万头。同时，采取委托饲养、合股经营、租赁经营等方式“以大带小”，促进补栏增养，全省2578个规模场复养，增加补栏200万头。去年全省生猪出栏量由排全国第3位上升至第2位，今年一季度的生猪出栏量排全国第1位。4月末，全省生猪存栏2950万头，连续7个月环比增长，累计增幅22.5%。今年以来，跨省调出活猪169万头，同比增长1倍。三是全面提升养殖生态环境保护能力。坚持生猪养殖、生态保护“两手抓、两手硬”。近三年，中央和省级财政累计投入26亿元，整省推进养殖废弃物资源化利用、病死动物无害化处理，102个农业县（市、区）全部纳入推进范围，规模场粪污处理设施装备基本配套，全省畜禽粪污资源化利用率达到83%，病死动物基本实现集中无害化处理。
  谈到当前推进生猪稳产保供的主要制约因素，袁延文认为，在一系列支持政策的激励下，当前全国各地生猪恢复性生产取得阶段性成效，特别是规模化养殖、龙头企业发展速度，产业调整升级态势良好，但仍然存在一些制约因素。一是疫情风险仍然较大。尽管今年以来国内非洲猪瘟疫情的发生强度较去年大幅下降，但非瘟病毒污染面广，动物病种多、病原分布广，加之一些养殖场户生物安全防护不到位，非瘟及其他动物疫病发生风险仍然很大。二是流通方式落后。缺乏资源共享的冷链体系、销售终端，养猪的不杀猪，杀猪的不养猪，鲜活产品远距离、跨区域频繁调运，不仅造成动物疫病控制难、质量安全保障难，还导致主产区和主销区利益分配错位。三是支持政策不够稳定。去年以来国家出台的一些支持政策，大多是阶段性的，其中自然资源、生态环保、林业等部门的部分支持政策只到今年底。一些养殖户对政策的稳定性心存担忧，不敢放开手脚扩大生产。四是资金需求难以保障。特别是信贷方面，即便是投资额上亿元的万头种猪场，也因栏舍、生猪活体不能抵押贷款，难以满足资金需求。此外，传统的动物疫病防控体制机制不能适应现代养殖生产要求，需要尽快调整和优化。
  生猪稳产保供是一项长期工作，需要有长期稳定的政策措施，形成长效机制，促进产业转型升级。由此，袁延文提出三点建议。
  一是稳定优化扶持政策体系。一是已出台的规模养殖用地、环境影响评价、贷款补贴、林地征占用等行之有效的支持政策要持续下去。二是探索建立规模场固定资产和生物性资产评估登记制度，解决养殖资产不能抵押的问题。探索建立生猪等畜禽规模养殖最低用地保障制度，譬如按1%左右的比例在种植基地、林地果园中规划预留畜禽养殖用地，既解决规模养殖的用地困难，又畅通粪肥就地就近还田渠道。三是建立销区补贴产区的正向激励机制，加大中央财政对生猪养殖大县的财政转移支付支持力度，调动主产区地方政府积极性。
  二是完善重大动物疫病防控体系。一是贯彻落实即将新修订的《动物防疫法》，加强动物卫生监督机构、动物疫病预防控制机构、基层动物防疫机构的队伍建设和防疫检疫能力建设。二是强化养殖场户的防疫主体责任，落实预防、控制、净化和消灭等各项动物疫病防控措施。三是开展规模场生物安全防护示范创建，养殖户出一点，政府补一点，支持完善生物安全防护措施，织密织牢第一道防线。
  三是构建现代加工流通体系。一是优化屠宰产能设置和结构布局，支持养殖主产区建设与其养殖产能相匹配的屠宰产能。二是支持大型养殖企业新建标准化的屠宰企业，形成规模养殖、屠宰加工、冷链配送一体化的企业集团。三是将肉品冷冻储存设施和冷链物流配送体系建设作为农产品仓储保鲜冷链物流设施建设工程的重点，加大对畜禽主产区的支持力度，确保冷鲜肉品存得住、运得出、买得到、吃得上。
  加强乡村创业致富带头人队伍建设
  产业兴旺是乡村振兴的首要任务。进入新时代以来，广大农民盼望通过自己的双手创造幸福美好的生活，但受自然条件、技术装备等因素影响，还存在难以找到适宜发展路子的情况。
  袁延文认为，培育乡村创业致富带头人，是引导和带动农民群众参与乡村产业发展的有效途径，应作为推进乡村产业兴旺的重要举措来抓，加强乡村创业致富带头人队伍建设意义重大。
  他表示，乡村创业致富带头人是乡村产业振兴的先行者、探索者，是农村改革发展的生力军，对于带动农民发展乡村产业、实现共同富裕具有十分重要的意义。
  一是深化农业结构调整的重要举措。调整农业结构是农业供给侧结构性改革的重要内容，农民由于资金、技术、经验不足，普遍存在不敢调、不会调等问题。乡村创业致富带头人大多经历过市场经济洗礼，具备较强的经济实力、市场开拓能力和经营管理能力，能够率先在农业结构调整中走出一条路子来，起到示范引领作用。实践证明，农村凡是有创业致富带头人的地方，往往农业结构调整力度大，农村经济发展水平高。
  二是促进农民增收的重要抓手。乡村创业致富带头人生在农村、长在农村，植根农村，与周边农民有着地缘、亲缘、血缘联系和深厚感情，在带动农村发展、农民增收上积极性高、覆盖面广、实用性强。湖南省一些种养大户通过运用生产、加工、销售、服务一体化运营模式，与农民建立利益联结关系，有效促进了当地农民增收。比如，宁远县麻池塘村在种植大户乐昌龙的带领下，全村发展脐橙600亩、油茶2000亩、优质稻2000亩，村民人均收入由不足4000元增加到8000多元。
  三是推进农村人力资源开发的重要途径。发展农村经济离不开人才资源支撑。目前农民普遍文化水平不高，掌握运用先进技术能力不强。乡村创业致富带头人通过发展规模化种养基地、农产品加工、休闲旅游等项目，能够示范带动农民学习运用新技术、新产品、新设备，帮助农民提高文化素质和创业致富能力。
  他也谈到乡村创业致富带头人队伍建设面临的主要问题。
  他发现，乡村创业致富带头人培育还处在起步阶段，整体水平不高，主要表现在：
  一是培育推进力度不够。国家层面还没有出台专门的乡村创业致富带头人培育计划。目前主要是实施新型职业农民、农村实用人才等培训计划，这类计划以培训为主，方式较为单一，一些职业农民、农村实用人才接受培训后，由于缺乏相关后续跟踪服务措施，创业成效不明显，没有真正成为致富带头人。
  二是带头人队伍规模不大。近年来一些地方出台政策吸引外出务工经商农民返乡创业，但返乡创业的人员还不多，大部分村庄缺乏带头人。同时，现有返乡创业人员大多选择准入门槛低的乡村服务行业，产业层次低、就业人员少，带动能力还不强。
  三是政策支持不足。目前乡村创业致富带头人主要从农村“双创”、新型农业经营主体等相关政策中获得支持，但这些政策针对性不强，很多实际困难以得到解决。比如，创业初期需要投入大量资金，而他们的资金实力与实际投入差距较大，迫切需要建立创业扶持基金帮助他们渡过难关。
  他建议，采取得力举措，推进乡村创业致富带头人队伍建设。
  一是制定全国乡村创业致富带头人培育计划。将乡村创业致富带头人培育纳入“十四五”乡村人才振兴的重要内容，由农业农村部牵头制定实施专门培育计划，进一步明确乡村创业致富带头人培育的目标任务、工作重点和保障措施，压实地方责任，严格目标管理，强化督促考核，确保全国一盘棋整体推进。
  二是建立乡村创业致富带头人精准培育管理机制。将乡村创业致富带头人培育对象的确定，由一般的推荐制改为申报制，建立管理目录库，由乡村创业者根据自身能力、经济条件、创业项目等提出申请，相关部门组织审定后纳入管理目录库，分类、分期加以培育。强化监测管理，对采取相关培育措施后仍不达标的，进行动态调整，确保培育实效。
  三是设立乡村创业致富带头人扶持基金。由国家财政部、农业农村部发起设立乡村创业致富带头人创业引导基金，乡村创业致富带头人根据创业项目需要提出融资申请的，经评审合格后，相应给予贷款担保、贷款贴息、股权投入、资金补助等支持，并按照项目实施效果加以后续扶持，使有发展前景、带动力强的创业项目得到资金保障，提高创业成功率。
  四是优化乡村创业致富带头人发展环境。建立地方党委政府领导干部联系乡村创业致富带头人制度，加强指导服务，促进发展壮大。研究制定专门扶持政策，从信贷融资、用地保障、人才培训等方面加大支持力度。进一步完善农村青年致富带头人评选表彰制度，推动全国性评选表彰向省、市级评选表彰延伸，总结提炼一批典型案例予以推广，营造全社会关心支持乡村创业致富带头人的良好氛围。