王红艳:乡村振兴战略的“四重超越”特征

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王红艳（中国社会科学院政治学所国家治理研究室主任、副研究员，社会学博士）

  乡村振兴战略是党的十九大首次提出的重大国家战略。党的十九大以来，党中央和国务院作出了一系列重大决策部署。2018年1月，党中央和国务院印发《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》（以下简称“战略意见”），同年9月，党中央和国务院印发《乡村振兴战略规划（2018－2022年）》（以下简称“战略首部规划”）。党的十九届五中全会再次提出，要“走中国特色社会主义乡村振兴道路，全面实施乡村振兴战略”。乡村振兴战略再度升温，成为社会各界关注的特点议题。未来五年，我国料将掀起全面推进乡村振兴战略的高潮。
为进一步提高乡村振兴战略实施效果，实现更高质量、更有效率、更可持续的乡村发展，有必要进一步深入探讨该战略的理念基石及其主要特征。因为，在什么意义上理解乡村振兴战略，很大程度上决定了如何对待乡村振兴战略。科学阐明乡村振兴战略的深层理念支撑，仍是当前重要任务。而且，这也是提炼和总结中国特色社会主义乡村振兴道路的基础工作。乡村振兴战略怎样看待乡村，怎样界定城乡关系，将做什么，将怎么做？其对这四个问题的回答与以往的“三农”顶层设计有何不同？政策文本分析发现，相较以往相关政策安排而言，该战略在理念上实现了诸多历史性突破，主要表现为：在对乡村角色的定位上基本超越了工具主义、在对城乡关系的认识上基本超越了城市中心主义、在发展目标的设置上基本超越了经济主义、在实施方式的选择上基本超越了物质主义。这些都是令人鼓舞的积极信号。然而，乡村的切实全面振兴，依然任重道远，需要政策与理念的尽快落地落实，以及理论与实践的不懈合力探索。
  一  超越工具主义
  乡村振兴战略在理念上的第一个历史性突破是：其在对乡村角色的定位上基本超越了工具主义，主要表现在三个方面：一是明确承认乡村作为人类社会本体之组成部分的地位。战略首部规划不但指出乡村本身是一个具有多重功能的地域性综合体，而且指出乡村与城镇之间存在互促互进和共存共生的关系，二者共同构成现代人类活动的主要空间，突出强调乡村绝非人类社会可有可无的附庸或饰件。二是明确承认乡村作为国家本体之组成部分的地位。战略首部规划明确指出，乡村兴衰事关国家兴衰，无论就全面建成小康社会言，还是从全面建设社会主义现代化强国看，“最艰巨最繁重的任务在农村，最广泛最深厚的基础在农村，最大的潜力和后劲也在农村”。三是明确指出实现乡村振兴亦是民生福祉本体的组成部分。战略首部规划认为，农业是否强盛、农村是否美丽、农民是否富裕直接关乎亿万农民的“三感”即获得感、幸福感和安全感。党的十九届五中全会更是将“脱贫攻坚成果巩固拓展，乡村振兴战略全面推进”列为“十四五”时期我国经济社会发展的主要目标，即“民生福祉达到新水平”，其与“实现更加充分更高质量就业，居民收入增长和经济增长基本同步”等共同构成民生福祉的主要指标。
这一认识的形成并非一蹴而就。在此之前，乡村在中国特色社会主义现代化进程中大致先后扮演了三种工具性角色。详情如下：
  其一，“实现原始积累的工具”。从新中国成立初期到1980年代中期，乡村和农业主要被用作完成工业化原始积累的工具。这是因为，中华人民共和国成立之初，不但工业破败、经济凋敝，而且遭受帝国主义的政治打压和经济封锁，不得不依靠自力更生重建国民经济体系，不得不依靠自我盘剥完成原始积累，而一旦选定工业化发展道路就不得不选择乡村为城镇发展提供服务、农业为工业提供支撑的模式。
  其二，“化解风险的工具”。从1980年代后期到1990年代末期，乡村和农业一度被看作化解国内外风险的工具。中共中央于1998年发布的《关于农业和农村工作若干重大问题的决定》指出，加大对“三农”工作的力度，有利于“提高农民购买力，扩大内需和确保国民经济增长保持良好势头”以及“在国际合作与竞争中增强回旋余地”。回顾历史，该文件出台的宏观和中观背景是：亚洲金融危机暴发，导致我国出口增长明显放慢；国企改革进入纵深发展阶段，产生数以千万计的下岗工人；1998年局部地区发生特大洪涝灾害，造成历史上罕见的严重损失；与此同时，全国范围内不时出现农民抗税抗粮现象，集体上访频次陡增，有的地方甚至发生围攻和焚烧基层政府办公大楼的恶性事件，基层政府的合法性受到严重质疑。
  其三，“反哺对象”兼“拱卫城市的工具”。21世纪初期，乡村拥有“双重身份”。一方面，乡村和农业成为“反哺对象”。2002年11月，党的十六大首次提出“统筹城乡经济社会发展”的理念。2005年10月，党的十六届五中全会除了指出“要从社会主义现代化建设全局出发，统筹城乡区域发展”外，还强调要通过“工业反哺农业、城市支持农村”的方式来逐步实现城乡统筹发展，并就推进社会主义新农村建设作出了部署。时至2007年10月，党的十七大继续坚持“利益让渡”范式，提出要在建立“以工促农、以城带乡”的长效机制以及构建“城乡经济社会发展一体化”的新格局上下功夫。在此期间，我国取消了农业税，农民负担切实减少，乡村迎来难能可贵的发展机遇。另一方面，现实中还存在一些将乡村和农业当作汲取资源之工具的情况。例如，国家征用农民集体所有土地然后利用垄断一级土地市场的优势产生土地价格“剪刀差”，再例如，农民工的实际收入与城市工人实际收入之间的“剪刀差”。事实上，这些新式、隐性、或多或少的“剪刀差”一直以来都在为我国城市化的提速和工业化的加深默默地提供着土地支撑和资金保障。
  二  超越城市中心主义
  有观点认为，纵览我国百年现代化历史，其基调始终是工业化，工业剥夺农业、城市剥夺乡村在此期间渐成常态，甚至固化为一种特定的社会体制。这种观点不乏偏颇。但在很长一段时间里，城镇化和工业化在我国经济社会发展总体战略中的确占据至高地位，乡村和农业则基本扮演服从与服务城市和工业的角色，城市中心主义倾向十分突出。
从新中国成立初期到改革开放初期，城市中心主义倾向逐步成型。在1980年代后期至1990年代中期，工业化、城镇化战略更是凯歌高进，乡村和农业则似沦为“闲棋冷子”。尽管1986年的中央一号文件指出，我国作为一个拥有十亿人口（其中八亿为农民）的发展中大国，在工业化推进过程中，既不能因为农业生产情况有所好转就放松对农业工作的管理，也不能因为农业基础建设周期长、见效慢就减少对农业领域的应有投资，更不能因为农业对国民经济的贡献比重逐步下降而否定农业在其中的基础地位。但在随后长达17年的时间里，未见类似的“中央一号文件”。究其原因，主要包括：
  其一，在“以经济建设为中心”的语境中，农业贡献明显乏力。1987年10月，党的十三大报告明确提出“以经济建设为中心，坚持四项基本原则，坚持改革开放”的基本路线。但此时的农业在国民经济中的比重逐年递减，不再拥有举足轻重的地位。国家统计局数据显示，1987年，我国全年工业总产值是农业总产值的3.1倍；1995年，根据新的统计口径，第一产业增加值占国内生产总值的比例为19.7％，第二、三产业分别占49.0％、31.3％；2003年，第一产业增加值占国内生产总值的比例下降至14.8%，第二、三产业则分别上升为52.9%、32.3%。
  其二，在城镇化战略快速推进的背景下，乡村必定走向终结几成共识。1996年，国家统计局在当年的《国民经济和社会发展公报》中首次明确公布城乡人口结构情况：年末全国总人口为122389万人，其中城镇人口占29．4％、乡村人口占70．6％；2001年，年末全国总人口为127627万人，其中城镇人口占比升至37.7%、乡村人口降至62.3%；2003年，年末全国总人口为129227万人，其中城镇人口占比达到40.53%、乡村人口仅占59.47%。可见，1996年至2003年，我国年均城镇化率高达1.59%，反过来说，乡村人口年均流失率高达1.59%，与之一同发生则是大批乡村的凋敝和消逝。
  进入21世纪，统筹城乡经济社会发展的理念得以提出和践行，乡村和农业再度受到重视。一个积极信号是：2004年，我国以“中央一号文件”的形式发布《关于促进农民增加收入若干政策的意见》，旨在通过有力举措尽快扭转城乡居民收入差距不断扩大的趋势。自此，以“中央一号文件”的形式部署“三农”工作的传统得以恢复和沿袭。不过，值得注意的是，乡村和农业在这一时期还是被认为是工业化和城镇化框架中的问题，城市中心主义色彩尚未完全褪去。
  乡村振兴战略则不同，其在对城乡关系的认识上基本超越了城市中心主义，同时，在调整城乡关系的路径上尝试超越“城市利益让渡”范式，而这正是该战略的第二个历史性突破。主要表现在两个方面：一方面，乡村、农业与城市、工业的地位趋于平等，前者服从和服务于后者的主张逐步式微。该战略意见对新型工农城乡关系模式所做的界定是：在要素上能实现自由流动和平等交换，在产业上能够实现互促共荣，在功能上能够实现互补融合。另一方面，乡村、农业工作与城市、工业工作的权重趋于平等，前者份量严重轻于后者的局面有望扭转。该战略意见对新型工农城乡工作关系模式所提出的要求是：不但要做到工农、城乡“一起抓”，而且在统筹部署地方经济社会发展各项重要工作时要赋予农业农村“优先发展权”。
  三  超越经济主义
  乡村振兴战略的第三个历史性突破是：其在发展目标设置上基本超越了经济主义，将“坚持乡村全面振兴”作为基本工作原则，宣示要“努力谱写新时代乡村全面振兴新篇章”。主要表现在四个方面：一是设定“全成员”目标。该战略意见强调要切实把维护好全体农民群众的根本利益以及促进全体农民的生活富裕作为实施战略的出发点和落脚点，不但要做到发展依靠人民，还要做到发展为了人民、发展成果由人民共享，始终坚持共同富裕方向，不断促进社会公平和增进民生福祉，努力实现人民对美好生活的向往。二是设定“全系统”目标。该战略意见强调要统筹谋划乡村经济、政治、社会、文化、生态文明和党的建设，密切关注六大子系统之间的关联性和协同性，并加以整体规划和部署。三是设定“全要素”目标。该战略意见强调要按照“二十字方针”的总要求推进乡村振兴，并阐明了各要素的定位和功能，其中，“产业兴旺是重点”，“生态宜居是关键”，“乡风文明是保障”，“治理有效是基础”，“生活富裕是根本”。四是设定“全维度”目标。该战略意见强调要推动“农业全面升级”“农村全面进步”和“农民全面发展”，并提出“到2050年，农业强、农村美、农民富的目标全面实现”。
  值得注意的是，党的十九届五中全会不但强调要“坚持以人民为中心”，而且提出了“十四五”时期要实施“乡村建设行动”，重点启动综合服务能力提升、村镇规划建设、乡村基础设施改善、生态环境整治和农民素质优化“五大重点行动”。从中可以看到，“坚持乡村全面振兴”原则得到持续践行。
  毋庸讳言，在乡村工作目标上实现对经济主义的超越也非一蹴而就。回顾历史，此前的涉农政策安排均有比较鲜明的经济主义倾向。
  改革开放初期，乡村经济发展进入我国重要政治议程。1982年至1986年，党中央国务院以“一号文件”的形式相继发布《全国农村工作会议纪要》《当前农村经济政策的若干问题》《关于1984年农村工作的通知》《关于进一步活跃农村经济的十项政策》和《关于1986年农村工作的部署》，涉及实施包产到户制度、放活农村工商业、疏理流通渠道、取消农副产品统购统销制度和增加农业投入五个问题，无一不在经济范畴。
  1980年代中期至1990年代中期，乡村经济发展淡出我国政治议程。如前所述，这是因为，在“以经济建设为中心”话语获得压倒性优势的背景下，由于农业对国民经济的贡献以及乡村人口在全国人口中的占比逐年减少，农业和乡村在我国经济社会发展战略中不再保有原有地位。不过，这并未影响经济至上原则在乡村的践行。而且，由于经济主义在乡村大行其道，乡村社会整合显著降低，乡村生态遭到严重破坏，乡村文化一度扭曲，乡村最终成为经济至上和发展主义的“牺牲品”，“三农”问题最终走向“问题化”。
进入21世纪以来，我国逐步实施统筹城乡发展战略，提出要按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的“二十字要求”，协调推进农村“五大建设”即经济、政治、文化、社会和党的建设，但依旧坚持认为“必须坚持以发展农村经济为中心”，反复强调发展农村经济对于农民家园建设、扩大内需和促进国民经济持续发展的裨益。经济主义（包括工具主义）的色彩显然尚未完全褪去。
  四  超越物质主义
  在统筹城乡发展战略的总体安排中，推动社会主义新农村建设主要强调的是贯彻“多予少取放活”方针，其中，“多予”即“按照存量适度调整、增量重点倾斜的原则，不断增加对农业和农村的投入”，“少取”则具体指“2006年在全国范围取消农业税”。物质主义倾向相当明显。
而在乡村振兴战略意见的文本中，一方面，认为实施战略必须解决资金来源和资金保障问题，为此，不但需要加大资金投入力度，而且需要不断加强资金投入保障制度建设和投融资机制创新；另一方面，突出强调要多管齐下，充分发挥非物质、非金钱手段和方式的作用，表现出超越物质主义的努力，而这一点正是该战略的第四个历史性突破，具体表现为：
  其一，主张“坚持党管农村工作”。该战略意见强调要毫不动摇坚持党对农村工作的领导，切实发挥党在农村工作中总揽全局与协调各方的作用，而为此需要不断优化党管农村工作的领导体制机制，切实抓好党内相关法规建设工作。
  其二，主张“坚持农民主体地位”。该战略意见强调要尊重农民在乡村振兴中的主体地位，用足用好广大农民的积极性、主动性和创造性，为乡村振兴提供量足质优的人才支撑。
  其三，主张依法推动乡村振兴。一方面，该战略意见强调各级党委和政府在实施战略过程中要坚持依法行政原则，切实增强法治思维和法治意识，充分发挥法律在维护农民权益、规范市场运行、农业支持保护、生态环境治理、化解农村社会矛盾等方面的作用，同时，注重总结提炼，逐步完善相关法律法规，尝试建立专项标准体系。另一方面，该战略首部规划强调，要不断创新宣传教育方式，切实提高农民法治素养，引导广大群众依法依规参与的乡村振兴战略的实施。
  其四，主张发挥道德激励约束机制的作用。该战略首部规划强调，要深入挖掘乡村熟人社会蕴含的道德规范，科学构建符合新时期新要求的乡规民约，并籍此引导广大农民加强自我管理、自我教育、自我服务和自我提高，努力营造德法相济的良好局面。
  五  中国特色社会主义乡村振兴道路的核心特征
  伴随富有“四重超越”特征之乡村振兴战略的顺利推进和实施，我国乡村必定迎来新的发展机遇，该战略首部规划提出的要“让农业成为有奔头的产业，让农民成为有吸引力的职业，让农村成为安居乐业的美丽家园”三重目标料将实现，全面推进乡村全面振兴的任务料将完成，中国特色社会主义乡村振兴道路的探索料将迈出新的步伐。但在此还需注意以下三个问题。
  （一）否定以往“三农”顶层设计并非本文旨趣
  理解的深度决定站位的高度和行动的效度。帮助相关利益主体如何更好地理解乡村振兴战略，切实提高战略的实施效果，才是本文之目的。而且，客观评价以往“三农”政策安排，至少要考虑四个方面的因素：一是人类认识的局限性。回顾人类社会现代化发展历程，从其发端到到20世纪中期，工业化和城市化主张始终是西方经典现代化理论以及新现代化理论中的“主旋律”，乡村和农业议题不但处于边缘地位，而且始终被视作从属于工业化和城市化的问题，乡村和农业则长期以来被当作汲取资源的场所和有待清除的对象，只是到了20世纪中后期和21世纪初期，面对现代化实践所造成的始料未及的系列问题与危害，人类才开始反思现代化理论及其相关政策的限度，后现代化理论才应运而生。二是专项政策的从属性。惟有把以往“三农”政策放到当时国家经济社会发展大政方针中去考量，才能准确理解、把握和评价当时的乡村政策安排。三是现实条件的许可性。先进理念的践行必须要有合宜的经济、政治、社会和文化条件为基础。当前，之所以可以实施乡村振兴战略，是因为其具有“根本政治保障”“坚强制度保障”“雄厚物质基础”“深厚文化土壤”和“扎实工作基础”五个“较好条件”，而在此之前显然存在条件不充分和不成熟的情况。四是历史的合理性。从总体看，从根本上讲，我国以往“三农”政策是合理有效的，农业、农民、农村为中国特色社会主义现代化建设作出了不可磨灭的贡献，否则我国也难以创造出经济快速发展和社会长期稳定“两大奇迹”。不过，历史的合理性取代不了时代发展的新要求。如果继续沿用老观念和老作法，中国特色社会主义现代化建设新征程中势必增加新障碍。
  （二）“超越”并非简单全盘否定
  在对乡村角色的定位上超越工具主义，在对城乡关系的认识上超越城市中心主义，不是要将城乡割裂开来，更不是要将城乡对立起来，而是要彻底改变将乡村视作弃用两便之工具的想法和做法，强化乡村本体理念，深刻懂得推进乡村振兴是加强人类社会本体建设的应有之举，同时，坚持城乡平等原则，树立城乡工作实为“一体两面”且享有同等权重的的意识，腾出应有精力和资源抓好乡村工作，进而积极探索实现城乡融合发展的有效途径，全力新型工农城乡关系。
  在乡村发展目标的设置上超越经济主义，既不等于在工作中不要设定经济目标，也不等于不要重视经济增长，更不等于不要抓经济工作，而是要进一步强化和践行系统观念和统筹理念，深刻反思以往践行经济主义造成的严重后果，彻底改变只重视经济效益而轻视政治、社会、文化和生态效益的想法，切实矫正只重视经济工作而忽视其他工作的做法，科学制定经济社会发展综合目标，统筹推进政治、经济、社会、文化、生态文明和党的建设，真正实现六大系统的协同发展和乡村的全面振兴。
  在乡村振兴战略实施方式的选择上超越物质主义，并非在战略实施中无需投入资金，而是要结合当前实际着力解决好两个问题：其一，“不能只盯着钱”。乡村全面振兴是一项综合性、复杂性极强的工程，绝非砸钱就能解决的问题，惟有多管齐下,物质非物质手段并用，才能确保实现预期目标。正如有学者早就指出的，“充分调用国家资源、农村制度资源、传统资源以及各种可资利用资源,是建设属于农民的乡村的关键”。其二，“怎样把钱用得更好”。全体相关利益主体的参与，多元手段的运用，不但能够节约经济成本，而且可依次实现“在用中激活”“在用中提升”和“在用中振兴”非经济资本的目标。例如：通过发挥党组织在战略实施中的领导作用，可逐步摸索出一条新时期党对乡村工作实现科学有效领导的路子；通过发挥农民在战略实施中的主体作用，可逐步收获乡村人才的振兴；通过发挥法律手段和道德约束机制的作用，可逐步收获乡村法治化水平提升和乡风文明建设的推进。后疫情时代，无论财政刺激政策放松或趋紧均需注意这两点。
  （三）中国特色社会主义乡村振兴道路的核心特征
  乡村振兴战略“是以习近平同志为核心的党中央着眼党和国家事业全局，深刻把握现代化建设规律和城乡关系变化特征，顺应亿万农民对美好生活的向往”所作出的重大决策部署。的确，该战略的提出和实施，不但彰显了中国共产党理论创新的自觉性、战略选择的前瞻性，而且还彰显其治国理政的成熟性。有此基础，中国特色社会主义乡村振兴道路的探索充满阳光。
中国特色社会主义乡村振兴道路特在哪儿？答案尚在实践之中，但是，上述“四重超越”特质必定深刻影响中国特色社会主义乡村振兴道路的走向，以下三点也因此而需倍加注意：
  其一，乡村振兴不容轻慢。当前，主要西方发达国家的城市化率均在80%的比例。作为超大型内陆国家的我国，城市化率达到多少最为合适？我国是否也应设定一个高指标并朝着既定方向努力？既然要实现高比例的城市化还需推进乡村振兴吗？不得而知。但是，无论我国城市化率设定为多少和达到多少，都不能任由乡村走向凋敝破败，也不应留下一个凋敝破败的乡村，而应始终保有一个欣欣向荣的乡村，这既是中国特色社会主义乡村的应有样子，也是基于以下两个方面的理性选择：从国外看，当前美国、德国等主要西方发达国家民粹思潮泛滥、社会抗争运动风起云涌，无一不与城乡差距难以弥合有关。乡村凋败破败成为导致社会撕裂、国家认同解构的重要原因之一。惨痛教训和前车之鉴不容忽视。从国内看，一则乡村振兴事关中华民族伟大复兴之大局（见本文“超越工具主义”部分的相关分析）。二则乡村振兴事关“百年未有之大变局”。百年变局中，不稳定和不确定性显著增加，我国在乡村所实施的土地制度（即农村土地集体所有制），以及乡村所拥有的人口承载能力和有待挖掘的就业空间，使得乡村具有城市不可替代的价值，为我国留下了独特和难得的战略回旋空间。也正因如此，乡村振兴应是一项常抓不懈的重要任务。
  其二，共同富裕方向不容更改。“社会主义的本质，是解放生产力，发展生产力，消灭剥削，消除两极分化，最终达到共同富裕”。共同富裕是社会主义的重要本质,是社会主义与资本主义的不同特点,是社会主义制度不能动摇的基本原则。实施乡村振兴战略，始终应将“让亿万农民走上共同富裕的道路”作为工作目标，并朝着这个方向不断努力。为此，一方面，要巩固扶贫攻坚成果，做好新时期农村扶贫工作与乡村振兴战略的对接，防止农民群体内部两极分化现象加剧；另一方面，要关注城乡结合部农民群体，加快城乡融合发展步伐，切实实现公共服务均等化，防止这个群体因失地或（和）无业返贫。共同富裕不能落下城乡结合部的农民群体，国家治理现代化不能落下城乡结合部的治理现代化。这个区域，兼具城市和乡村两个场域的特点，问题更复杂多样，治理难度更大。伴随未来乡村建设“五大行动”尤其是“强化县城综合服务能力，把乡镇建成服务农民的区域中心”的启动实施，城乡结合部料将激增，这个特殊而敏感区域的治理理应成为国家治理体系和治理能力现代化研究的重要课题。
  其三，中国共产党的领导不容动摇。“办好中国的事情，关键在党。中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导，中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导”。十九届五中全会指出，坚持党的全面领导是“十四五”时期经济社会发展必须遵循的原则。乡村振兴战略意见强调，坚持党管农村工作是实施乡村振兴战略必须遵循的基本原则。在实施乡村振兴战略中，始终毫不动摇地坚持党的领导，既是一种政治自觉，也是一种理性选择。这是因为，政治、组织、制度保障是推动战略实施的关键之关键，没有坚强有力的党的领导，战略实施难以顺利推进，没有政府的适时适当介入和制度化安排，乡村全面振兴难以实现。而伴随乡村振兴战略的顺利推进，亦可为党在新时期下如何科学有效地实现对一切工作的领导尤其是对乡村和基层工作的领导积累宝贵的经验。