陈军飞：推进城市洪涝灾害治理现代化的重点与难点

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陈军飞（河海大学商学院、长江保护与绿色发展研究院教授，江苏长江保护与高质量发展研究基地副主任）

  自党的十八届三中全会提出推进国家治理体系和治理能力现代化，党的十九届四中全会对坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化作出重大战略部署以来，各部门各系统进行了重要调整转型。其中，水利治理领域系统贯彻习近平总书记“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路，全面落实“水利工程补短板、水利行业强监管”，稳步推进新时代水利治理体系和治理能力现代化建设。伴随着全球气候变暖引发越来越频繁的极端天气以及我国快速的城市化进程，近年来我国城市洪涝灾害逐渐常态化，严重威胁着城市经济社会发展以及居民的生命财产安全。如2021年的“7·20”郑州特大暴雨，造成了重大的社会影响和生命财产损失，进一步引发了社会各界对于推进城市洪涝灾害治理体系与治理能力现代化建设的思考。
  城市洪涝灾害治理现状与问题分析
  根据全球灾害数据平台发布的《2020年全球自然灾害评估报告》，洪水灾害是2020年度影响全球的主要自然灾害，与近30年均值相比，2020年洪水灾害最为频繁，比历史偏多43%。2021年7月，德国、荷兰等国家，以及我国河南省均遭遇特大洪涝灾害，生命财产损失严重。面对极端的洪涝灾害现状，以及未来常态化的洪涝灾害预期，我国城市洪涝灾害治理存在以下几个问题：
  一是城市规划注重短期目标，不利于洪涝灾害的治理。随着我国城市建设大踏步前进，不少管理者为了更快地实现短期目标和效益，特别是为了达到政绩目标，城市建设重装饰、轻设施，城市规划重新城、轻老城。这种对城市的规划和建设缺乏长远系统全局考虑的做法，直接或间接导致老城区防洪排涝基础设施老化、新城区基础设施建设滞后等问题，一旦遭遇极端降雨，就容易出现洪涝灾害。此外，传统的城市规划不仅忽视了生态环境的调节能力，未能有效发挥河流、湖泊、湿地的防洪排涝功能，还在城市建设中破坏了周边原有的生态体系，这样一来，即使投入大量人力财力进行防洪涝治理，工作效果仍然不佳。
  二是城市洪涝灾害治理机制不够完善。城市洪涝灾害治理体系涉及工程建设、行政管理、风险管理、灾后重建以及防洪涝设施监管等方方面面。而总体来讲，我国城市洪涝灾害治理工作仅注重防洪排涝基础设施建设，缺乏系统全面的规划，不少政府决策者的灾害治理能力还有待提高；另外，面对巨灾，缺乏高效的跨部门、跨地区信息共享和交流机制以及完善的风险预警和应急管理机制，难以有效整合气象、管网、交通等信息做出准确判断并及时发布预警，灾害应急处置水平与基层应急处置能力均有待提升。
  三是全社会的防洪减灾意识有待加强。城市洪涝灾害本身具有季节性、突发性和地域性特征，尤其是一些内陆地区，由于常年未遇特大洪涝灾害，公众对灾害的认识不足，加上部分地方政府对防洪宣传教育的不重视、不到位，人民群众的防洪减灾意识整体偏弱，未能掌握切实可行的防洪减灾自救互救措施，部分政府管理人员也缺乏系统的洪涝灾害专业知识，面对突发的洪涝灾害，应急管理与指挥调度能力成了短板。
  坚持风险管理观念，实现城市洪涝灾害风险治理体系现代化
  从风险管理视角来看，完善城市洪涝灾害治理体系，就是要建立城市洪涝监测预警管理体系、高效的应急管理机制、完善的灾后补偿制度，将城市洪涝灾害事前的风险预警、事中的应急调度、事后的重建恢复有机结合起来，提升城市洪涝灾害风险防控及应对能力。
  加强城市洪涝灾害监测预警管理体系建设。“凡事预则立，不预则废。”传统的城市治理系统对数据的应用、处理能力往往不足，而由于城市洪涝灾害治理往往与城市规划、环境保护、社会经济发展等密切相关，且涉及的数据量巨大，将大数据技术应用于城市洪涝灾害治理中，实时收集城市各方位信息，并以此为基础构建和完善洪涝预报预警系统，为城市防洪减灾提供决策支持因而具有重要意义。目前，我国城市洪涝监测预警系统在风险管理和监管功能等方面尚不完善，需进一步拓展风险决策和调控的相关功能。同时，洪涝灾害发生时，涉灾部门存在信息交流和共享不够畅通以及抢险资源不能有效整合等问题。为此，有必要基于人工智能和5G网络完善城市洪涝灾害预警系统，动态监测共享信息，实时绘制洪涝灾害风险区划图，同时，综合法律法规、城镇规划、信息技术等各方面条件加强城市洪涝监测预警管理体系建设。
  构建高效的城市洪涝灾害应急管理体系。我国城市洪涝灾害应急管理体系建设仍任重道远，跨部门、跨区域的信息不对称问题较为严重，因此应将重点落在促进各城市、各部门间的联动上。一方面，城市洪涝灾害具有发生速度快、影响范围广的特点，需要气象、水利、交通等部门的通力合作；另一方面，一个城市的防洪设施健全与否，不仅关系着本城市洪涝灾害应急治理成效，而且还会对相邻城市产生外部性影响。因此，必须强化城市之间的联动性，实现跨部门跨区域信息共享，构建区域性的应急合作和协同治理体系，制定明确的应急程序，建立覆盖省、市、县的多层应急管理协作机制，强化应急管理合作的规范性和制度性。
  完善城市洪涝灾害事后恢复制度。洪涝灾后恢复工作不仅包括灾后重建以及灾后补偿，而且还要关注经济复苏与社会稳定，是关系人民幸福安康生活的重要工作。我国灾后重建以及补偿工作一般由各级政府统筹安排，但近年来随着城市洪涝灾害发生的频率越来越高，政府部门的工作压力也不断增大，亟需建立政府统筹、政府与市场协作、全社会共同参与的长效的灾后恢复制度。灾后恢复制度要以维护最广大人民群众的利益、让人民群众满意为出发点，站在人民群众的立场实事求是地解决问题。同时，洪涝灾害的发生往往伴随一种或多种次生灾害和公共卫生危害。今年，受新冠肺炎疫情影响，洪涝灾害事后重建工作难度变大，必须建立动态的灾后恢复应急机制，扎实推进复产、复工、复学，根据不同地区的受灾情况进行区位划分，给予受灾严重区域更多的帮扶，最大限度挽回损失、保障民生，实现社会稳定、经济复苏。
  合理规划城市基础设施建设，实现城市洪涝工程体系现代化
  通过合理规划促进雨水资源再利用。在进行城市规划与建设时，要把洪涝灾害的防治工作放在突出位置，统筹推进城市排水防涝补短板、污水处理提质增效等工作。加强城市建筑、交通、环保等系统与防洪涝设施建设工作的协调性，通过完善城市基础设施建设，构建一体化的城市防洪涝体系，增强城市应对洪涝灾害的能力。例如，在人口密集区域，结合不同的用地情况采用透水铺装增强地面透水率，优化建筑立面雨水收集系统，合理布置雨水蓄水池的位置和体量；充分发挥城市生态在净水、蓄水、排水方面的作用，通过人工湿地和天然河湖进行雨水的集中调蓄，减轻排水管网压力；通过对雨污水进行合理处理，实现雨水资源的再利用，防范化解水资源短缺危机。
  对海绵城市进行持续不断的改进。海绵城市是指城市像海绵一样，能够有效控制雨水径流，实现自然积存、自然渗透和自然净化，在适应环境变化、应对雨水过多引发的自然灾害等方面具有良好的“韧性”，是一种可持续的城市发展模式。但在实际推进中，海绵城市建设仍存在不少困难：一是我国城市化发展迅速，多数城市存在新老城区并存的特点，海绵城市建设面临较高的因地制宜要求；二是海绵城市建设涉及水利、土木、市政园林等多专业多部门，协调难度大；三是海绵城市建设投资结构不尽合理，对排涝系统的投资偏少，导致防洪涝效果达不到预期。针对以上问题，在未来海绵城市建设中，一是要针对新老城区特点进行合理规划，如新城区在建设过程中要避免形成城市低洼点，降低内涝风险，老城区建筑物密度较大，改造空间有限，要有针对性地对社区的排水基础设施、路网、绿化带等进行升级；二是要成立海绵城市建设委员会，解决多部门协调难题；三是要调整投资结构，加大对蓄水、排水设施的投资，尤其是超标准排水设施的投资，提升海绵城市应对极端洪涝灾害的能力。
  强化社区防灾教育，实现公众应对洪涝灾害能力的现代化
  强化社区灾害教育培训，提高公众防洪涝意识。社区灾害教育是指以社区为单位普及自然灾害防范应对相关知识和技能，强化社区组织及个人的防灾救灾理念，以提升整个社会的防灾救灾能力水平。在社区灾害教育中，各级部门要积极推进防洪防涝知识的宣传教育并创新教育培训形式。一要提高公众对防洪的认知水平，鼓励社会群体和人民群众参与到防洪工程建设中；二要发挥防洪基地教育作用，增强公众的水患意识；三要加强防洪法规的宣传，以此对行政单位和防洪设施建设单位形成约束力。值得一提的是，公众的防洪意识以及应对洪涝灾害的自救互救能力要通过长期的宣传教育才能形成，为此各级各部门要久久为功、持续推进。
  善用现代信息技术，提升公众信息利用水平。随着信息技术以及移动互联技术的发展，公众获取信息的水平得到了有效提高。在新冠肺炎疫情、河南暴雨等灾害事件应对中，移动互联技术发挥了巨大的作用，既使得公众能够实时了解相关信息，又为公众通过各种互联网平台发布灾害救助信息、得到及时有效的救助提供了便利。政府部门要进一步健全完善信息发布机制，为公众提供及时、权威、可靠的信息源，满足公众对于洪水水位、交通状况、风险预警等信息的需求，避免谣言、虚假信息广泛传播引起社会恐慌。大型平台、权威媒介机构等也要积极发挥自身在信息传播中的作用，构建灾害信息传播应急模式，提升公众信息利用水平，助力灾害信息治理体系现代化建设。
  完善灾后救助补偿体系，减轻公众的灾损。我国传统的灾后救助补偿工作主要依靠政府来推进，但近年来极端洪涝灾害频发，政府面临巨大的经济压力，建立政府主导，市场、公众多主体合作的长效灾后救助机制迫在眉睫。同时，洪涝灾害具有较大的不确定性，而洪涝灾害保险能够在很大程度上减少公众因灾造成的损失，因此有必要加强宣传，让公众意识到保险的意义及其在风险规避中的作用。为了确保洪灾保险等产品的可持续性，需要由政府对该类产品进行统筹管理，并通过降低税收、财政补贴、推动立法等方式来支持洪灾巨灾保险业的发展，通过保险和再保险，进一步减轻公众在洪灾巨灾中的损失。
  结 语
  目前我国城市洪涝灾害治理体系与治理能力建设已取得了显著进展，但在频发的城市洪涝巨灾面前，如何有效提升城市洪涝灾害治理现代化水平仍面临严峻挑战。今后的城市洪涝灾害治理工作要逐步转被动应对为主动防控，完善事前、事中、事后三位一体的城市洪涝灾害防控体系，并将风险预警、应急管理、灾后补偿等工作有机结合。基于发展和安全视角，要进行科学合理的城市规划和建设，重点关注防洪涝设施的建设与维护，建设韧性城市；要将大数据和信息技术融入到城市洪涝灾害治理中，完善城市洪涝灾害风险监测与预警机制以及信息传递和共享机制；要强化政府部门灾害治理能力建设，加强社区灾害教育培训，提升全社会灾害应对能力。（来源：《国家治理》周刊2021年10月第1期）