倪坤晓：关于农村集体经济组织立法的几点思考

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倪坤晓（农业农村部农村经济研究中心）农村集体经济组织是集体资产管理、集体经济发展的主体，充分发挥和规范农村集体经济组织的功能和作用，是加强乡村治理、全面推进乡村振兴的重要保障。2016 年，中共中央、国务院印发《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》，提出“抓紧研究制定农村集体经济组织方面的法律”。2017年至2019年的中央一号文件都强调要研究制定农村集体经济组织法。2018年9月，第十三届全国人大常委会立法规划将农村集体经济组织方面的立法列为第三类项目，要求研究论证，待条件成熟时后安排审议。2022年6月，农村集体经济组织法起草领导小组第二次全体会议在京召开，审议了《农村集体经济组织法草案（初稿）》。目前，农村集体经济组织立法工作正在加快推进中。一、农村集体经济组织立法的必要性农村集体经济组织立法是推进全面依法治国的重大战略举措。据农业农村部网站数据，截至2022年2月底，全国乡镇、村、组三级共建立农村集体经济组织约96万个，均在农业农村部门注册登记，领到了《农村集体经济组织登记证书》。从法律层面看，虽然《宪法》和《民法典》两部上位法明确了农村集体经济组织的法律地位，《村民委员会组织法》和《农村土地承包法》等多部法律也提到了农村集体经济组织，但其制度建设严重滞后于农村基层党支部和村民委员会，亟需通过立法对农村集体经济组织的性质、职能和地位等进行明确。一是巩固完善农村基本经营制度的迫切需要。《宪法》和《民法典》明确赋予了农村集体经济组织对土地等资产和资源行使集体所有权的权利。2018年的宪法修正案明确，“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”，这是我国农村的基本经营制度。党的二十大报告强调，“巩固和完善农村基本经营制度，发展新型农村集体经济”。新时期的农村集体经济组织与人民公社时期和改革开放之初的集体经济组织，有很大不同，其合作从劳动合作拓展到生产资料合作、资本合作等，分配也从按劳分配拓展到按股金分配、按生产要素分配等。因此，亟需通过立法进一步健全农村集体经济组织的运行机制和相关扶持政策，在稳定家庭承包经营的基础上，毫不动摇地发挥农村集体经济组织统的功能，重点解决一家一户办不了、办不好、办起来不合算的事，从而激活其组织带动成员开发利用集体资源资产的作用，实现集体资产保值增值。二是全面提升乡村基层治理能力的迫切需要。2022年的中央一号文件明确提出，“突出实效改进乡村治理”，“总结推广村民自治组织、农村集体经济组织、农民群众参与乡村建设项目的有效做法”。新时期，我国农村基本形成了以基层党组织为核心，村民委员会、农村集体经济组织、农民专业合作组织等各类组织协作运转的组织体系，成了推进乡村治理体系和治理能力现代化的重要支撑。从各地实践看，虽然农村集体经济组织与村民委员会是性质不同、权利不同、职能不同的两类法人，但在2016年开展农村集体产权制度改革之前，大多数村没有建立农村集体经济组织，或是农村集体经济组织一直存在但并未实际运行，村民委员会往往代行了集体经济组织的权利和职能。因此，亟需通过立法保障农村集体经济组织的独立性和自主权，依法推动健全内部运行机制，避免集体经济被少数干部控制，以充分发挥其在乡村治理中的功能和作用。三是发展壮大新型农村集体经济的迫切需要。发展新型农村集体经济是党中央提出的一项重大战略任务，是维护农民合法权益、促进农民增收，实现乡村全面振兴、推进农业农村现代化的重要途径。2022年的中央一号文件明确提出，“巩固提升农村集体产权制度改革成果，探索建立农村集体资产监督管理服务体系，探索新型农村集体经济发展路径”。据农业农村部网站数据，截至今年2月底，全国清查核实农村集体资产7.7万亿元，集体土地等资源65.5亿亩。管好用好这些数量庞大的集体资产，离不开健全有序的农村集体经济组织。从各地实践看，由于国家法律的长期缺位，当前农村地区不同程度存在集体资产监管政策针对性不强、监管制度执行不到位、风险防范机制不能有效满足新时期农村集体经济发展新要求等问题，难以充分发挥农村集体经济组织的有效作用。因此，亟需通过立法健全农村集体资产监管和收益分配制度，推动构建归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的中国特色社会主义农村集体产权制度，为发展壮大新型农村集体经济、实现农民农村共同富裕提供坚实的组织保障。二、农村集体经济组织立法的地方实践近年来，一些农村集体经济较为发达的省份在推动地方农村集体经济组织立法方面进行了有益探索，为法律制定提供了良好的实践基础。从政策类型和内容看，主要包括两大类：一是农村集体资产管理条例、办法。2015年以来，浙江、广东、江苏等省市先后出台了农村集体资产管理条例，对集体资产范围、资产权属、经营管理、财务管理、股份合作、产权交易、审计监督、保障措施等作出规定。如《浙江省农村集体资产管理条例》明确规定，“已经办理工商登记的村集体经济组织，应当凭村股份经济合作社证明书向县（市、区）工商行政管理部门办理变更登记。尚未办理工商登记的村集体经济组织，可以凭村股份经济合作社证明书向县（市、区）工商行政管理部门办理设立登记”。2020年4月，河南省出台《河南省农村集体资产监督管理办法（试行）》，明确了农村集体资产和农村集体经济组织的定义、农村集体经济组织的主体地位、集体资产的权属和经营管理方式等，为规范管理农村集体资产提供了政策依据。二是农村集体经济组织条例。2020年8月，黑龙江省出台《黑龙江省农村集体经济组织条例》，明确了农村集体经济组织的管理主体、资产运营机制和监督管理制度等，如规定“农村集体经济组织享受村民委员会和村民小组代行其职能时期的优惠政策，享受本省对新型农业经营主体制定的优惠政策”“农村集体经济组织可以提取不超过本年度收益百分之二十五的公积公益金，用于发展集体经济、转增股本、弥补亏损和公益事业建设等”。2021年7月，四川省出台《四川省农村集体经济组织条例》，规定“财政投入建设形成的国有资产，可以依法委托农村集体经济组织持有、管护和经营，收益归农村集体经济组织所有”，这些为农村集体经济组织的建立运行提供了法治保障。三、农村集体经济组织立法应重点规范的内容承载多元功能性的农村集体经济组织应该有符合自身发展的法律规范，在立法中应重点对农村集体经济组织的法人地位、经营范围、成员管理、运行机制、收益分配、扶持政策等作出规范。一是确立农村集体经济组织的特别法人地位。《民法典》将农村集体经济组织列为营利法人、非营利法人之外的一类特别法人。从目前研究看，其特别之处主要表现为集体财产不可分割、集体成员社区封闭、营利性与公益性并存、资产权益以户为单位分享、集体土地所有权不能对外承担责任、农村集体经济组织不适用于破产终止等六个方面。但在实际经营过程中，与企业、农民合作社等其他市场主体相比，农村集体经济组织法人面临着税务登记、资产抵押、融资等实际困难，这些都亟需在立法中予以明确。二是明确农村集体经济组织的经营范围。根据现有政策，农村集体经济组织具有管理集体资产、开发集体资源、发展集体经济、服务集体成员等方面的功能作用。目前，各地在地租经济、物业经济、服务经济等方面开展了积极的探索，取得了一定成效。从实际情况看，我国各地村庄资源禀赋、地理区位、经济条件等差异大，没有“放诸四海而皆准”的发展模式，农村集体经济组织适宜在何种范围开展经营，应由其自主决策、由集体成员民主商议而定。在立法中，应尊重当前各地已探索的经营活动，通过完善经营管理机制、风险防范机制等来规范和引导农村集体经济健康有序发展。三是优化农村集体经济组织的成员管理。成员确认和管理是农村集体经济组织立法的核心问题，涉及广大农民群众的切身利益。现有政策文件对农村集体产权制度改革时成员的确认原则、程序和基本条件已作出相关规定，如2020年农业农村部印发的《农村集体经济组织示范章程（试行）》中规定，“基准日以后，本社成员身份的取得和丧失，依据法律、法规和本章程规定”。但对改革后新增成员的确认问题尚无明确表述，各界争议也很大，亟需在立法中进一步明确。四是健全农村集体经济组织的运行机制。目前，农村集体经济组织普遍设立了成员（代表）大会、理事会、监事会，建立了符合市场经济要求的集体经济运行新机制。从各地实践看，仍存在村民参与集体经济发展和资产监督积极性不高、集体经济发展激励和考核机制不健全等问题，制约了农村集体经济组织内部的健康运行。在立法中，应进一步完善农村集体经济组织的机构设置和运行制度、财务会计制度、人员激励约束机制等，探索实行村民委员会事务和集体经济组织事务分离，妥善处理好农村集体经济组织与村党组织、村民委员会的关系。五是规范农村集体经济组织的收益分配。当前，农村集体经济组织在收益分配中坚持公平优先、成员共享、多劳多得，同时兼顾资金、技术、人才等要素贡献。按照《农村集体经济组织示范章程（试行）》规定，集体收入优先用于公益事业、集体福利和扶贫济困，可分配收益按成员持有的集体经营性资产份额（股份）分红。从各地实践看，农村集体经济组织收益是优先用于分配还是积累，是以成员分红为主还是以提取公积金公益金为主，是否需要设定分配比例、如何设定各地探索不一。如何进一步规范这些问题，都需要在立法中予以明确。六是完善农村集体经济组织的扶持政策。农村集体经济组织不仅承担着运营集体资产、发展集体经济的职能，而且承担着公共服务、乡村治理等多重责任。但目前针对农村集体经济组织以及集体经济发展的财政、税收、金融、土地、人才等配套政策不健全，尤其是尚无适合农村集体经济组织特别法人特点的税收优惠政策。在立法中应重点解决上述问题，特别是集体经济组织开展生产经营活动、集体内部收益分红等环节产生的税费应适当予以明确。（来源：《农村经营管理》2022年第12期）