衡霞：中国县域治理现代化的实践逻辑

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衡霞（四川大学公共管理学院教授、四川大学城乡基层治理研究院研究员）

县域治理现代化是国家治理现代化的基础性工程，与国家治理具有同构性和一致性。在乡村全面振兴、新型城镇化和农业农村现代化等重大战略目标提出以来，县域日益成为实施这些战略的基本单元和协同推进枢纽，不仅是国家宏观调控政策的直接操作平台，也是国民经济宏观管理的落脚点；不仅要将上级的治理目标、制度规范等要求转化到基层社会，又要及时吸纳和整合民意民情，促进治理的上下联动和协同治理。城乡融合、区域协调发展是加快构建新发展格局和着力推动经济社会高质量发展的关键举措。那么，融合与协调的方向与内容就至关重要。虽然，大多数地方政府基于治理复杂性考量，将治理现代化的建设重心放在市域，将发展的重心放在县域。但是，县域在遵循国家治理逻辑、促进城乡要素自由流动和公共资源合理配置、以国家治理的党政复合结构与运行机制进行基层治理等方面的优势仍然较为突出。县域具有小范围内资源统筹与整合优势，能够快速集聚资本，通过资本集聚其他资源要素并提升“人”的组织化程度，降低政策红利边际效应递减对经济发展带来的负面影响，以利益链接形式构建县域经济共同体、治理共同体，充分展现中国特色基层治理制度优势。虽然县域的层级位置使其处于县城这匹“小马”拉着若干乡村“大车”的现实境地，却因其城市与乡村、传统与现代的“接点”身份，不仅是城乡融合发展的桥头堡，也是国家治理现代化的突破口。

县域以广大农村为核心，兼具城市、城镇和农村三种空间形态，主要对乡村社会进行目标性改造与形塑。因此，县域治理现代化的核心在于乡村治理现代化。长期以来，乡村社会依靠半行政化的简约治理来维护群众利益、化解社会矛盾、维系社会秩序，但是老龄化、空心化使得广大中西部乡村出现“无人治理”与“治理无人”和“政府强公共性、强自主性”与“居民弱公共性、弱自主性”的多重困境。进入新时代以来，各级政府通过城乡融合体制机制创新，不断提升政府公共服务能力；通过大力发展集体经济来链接村民利益、激发乡村活力，确保县域社会既充满活力又有序良善。从中央到地方开展的年度乡村振兴示范乡镇和村（社）评选活动来看，产业振兴是关键，通过乡村集体经济的发展壮大，集体经济组织的管理规范、信息技术和各类资源日益深度嵌入到乡村治理实践中，传统基层治理体系被打破，出现了横向一体化和纵向一体化的治理结构，在回应城乡基层“为谁发展”的价值诉求问题和“如何可持续”的路径选择问题时，尝试构建起以村集体和村民为治理主体、土地和产业为基础的双螺旋耦合框架，成为中国县域治理现代化的典型样板。

众所周知，城乡经济体系和治理体系在县域内分别有着完整的组织结构、权力分配与运行规则，拥有特定资源禀赋或创新能力的主体必须要具有引领发展或治理行动的合法性基础，并为资源汲取和发展治理的耦合提供内生动力。县域城乡基层社会因发展治理的互嵌而形成的社会网络机制是信任，稳定社会网络中的资源和规则是社会资本，在社会化机制作用下主流价值选择获得多元主体的广泛认同并内化为个体和组织的价值观，促使城乡基层社会的发展与治理走向整合，着力构建起一种充满活力与安定有序的县域社会治理生态。由此可见，发展治理的双螺旋耦合是中国县域治理现代化的必然选择。

以资源耦合促使价值转向

全要素流动理论认为，不同要素在经济中的流动性和相互作用关系对于经济的增长和资源的配置起到至关重要的作用，是优化资源配置与实现经济增长的重要方法。《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》明确提出，要鼓励县域间开展合作，建立互惠互利、优势互补、共同发展的县域合作机制，推进要素流动和资源共享。在这样的背景下，全要素流通能够有效促进县域劳动力、资本、土地等各种要素和发展、治理、服务等各种资源的县域城乡流动与优化配置，实现资源的空间重构与多重耦合，推动县域经济高质量、可持续发展和县域治理现代化。县域发展是县域治理的终极目标，推动县域治理必然要以发展为导向，通过发展来完善治理的主体体系、制度体系、结构体系、权责体系，进而优化治理方式并提升治理质量。传统治理以问题为起点、以问题解决为终点的固定路径依赖，使得基层组织一直处于解决问题的单项压力，并以此推动治理的改革和创新，导致发展动力不足、治理创新的可持续性不强。浙江省余姚市等地方政府致力于解决上述问题，既面向治理问题又追求经济发展，让发展与治理耦合集成，推动县域治理由单轮驱动走向双轮驱动。

从产业发展维度看，浙江省余姚市政府成立产业共享平台，促进企业间的合作和资源共享，创新服务模式，成立“一站式”服务中心，依据企业类型定制化企业服务，解决企业登记、政策咨询、融资服务、知识产权等问题，加速“域内”经济发展要素的流通；加强与周边县域的协作，制定产业发展规划，实行“二次开发”计划，促进产业互补和资源优化，引导和扶持产业转型升级，引导企业朝着高端化、智能化、持续化方向发展，共同打造特色产业经济发展模式，畅通“域间”经济发展要素流动渠道。显然，县域全生产要素的自由流通，带来的不仅是产业的繁荣和经济的活跃，也提高了县域治理的社会化、市场化、专业化和智慧化水平。从服务维度来看，福建省惠安县推广“互联网+政务服务”模式，利用移动互联网、云计算、大数据等技术，在公共服务领域建立了一体化的服务平台，整合各个部门和单位的公共服务资源，提高公共服务的效率和质量，居民可以在一个平台上办理多项公共服务，避免了多头跑、重复交等问题，实现政务服务的数字化、智能化和便民化；加强城市和农村地区医疗卫生机构、教育培训机构、文化娱乐设施等公共服务设施资源流通，不断提升农村地区公共服务品质，为居民提供更加全面、便捷的公共服务。从治理维度来看，江苏省昆山市探索“红管先锋”“吃讲茶”“党建+”等创新做法，发挥社区居民的自治能力，发展“新”阵地，设立“新”项目，注入“新”活力，通过聚合县域发展资源、链接区域经济资源，逐步形成社区治理的“昆山路径”。福建省惠安县还积极引进社会资本和民间投资，扩大公共服务设施建设的投资来源，实现公共服务资源的多元化流通。

县域发展与治理资源在空间上的重构与耦合，反映了中国县域治理现代化由“单向度”发展向发展治理耦合的“双轮驱动”的价值转向。地方政府既有行政理性也有经济理性，在追求公平正义、民主秩序的价值理性的同时，也注重平衡发展与效率同这些价值选择之间的关系，于是他们更愿意“锦上添花”以形成政策扩散的快速效应，使其倡导的主流价值与乡村发展治理的价值选择叠加或发挥引领作用。村“两委”干部既有提升村民利益和自身口碑的内生动力，也有获得地方政府认可的外生动力，期望在树立乡村权威过程中将政府和自己的价值选择进行排序，一旦获得政府默许就将优先序的价值选择贯彻到底。村民从属于乡村权威和公共价值，一旦有人越轨，村庄小团体发挥道德监护人角色，使其价值选择迅速回归集体。正是县域多元治理主体对于发展治理耦合的主流价值观念的同质化和社会化，从而减少了耦合系统的“越轨”行为，使得自身需求与耦合系统的功能保持相当和谐的均衡对应，进而不断提升县域治理现代化水平。

以组织耦合完善体系建设

新制度主义理论认为，不同性质的组织基于多种原因均有趋同的倾向，包括组织同构、职能重组、规章制度相似等。县域内的经济发展系统与治理系统的双螺旋耦合既是寻求乡村全面振兴合法性的理性选择结果，也是追求治理现代化的被动选择。不论基于何种理由，发展与治理组织的同构，打破了乡村“无人治理”和“治理无人”的主体缺位、治理资源分散和治理权威缺失的困境，加速了村“两委”与集体经济组织的融合。众多实践表明，集体经济组织的企业化管理模式直接嵌入到县域治理体系，促使原有基层治理组织的职能重新匹配，在基层党组织的引领下既分工又合作，保证了治理过程的合法性与民主性，提升了治理能力和治理效率，提高了决策质量与效果，增强社会凝聚力与公民责任感。与此同时，群众在发展红利中极大提升了治理的主体性，公共精神与自治意识明显提升。四川、广东等地的创新性探索显示，两大组织耦合后形成的一体化治理体系使各大治理主体的责任更加明确、风险防范机制更加完善，县域治理现代化的水平明显优于过去。

发展与治理的双螺旋耦合不仅是传统基层治理体系、自治法治德治“三治”体系和集体经济组织管理体系的耦合，更是多种体系中的价值、制度、技术、资源的集成互嵌，进而形成了不同实践逻辑的一体化治理体系。四川省彭州市宝山村建立起了村庄内部的横向一体化治理体系，坚持村级党组织、村民委员会、集体经济组织使用同一套选聘、考核、分配标准和激励机制，实行按劳分配为主、按资分配为辅的多元化分配形式，保障共同富裕；允许村“两委”成员与集体企业中高层管理人员自由流动和外部优秀人才的引入，确保村级党组织在村庄发展中领导作用的发挥。调研发现，该村不仅村民素养高、公共事务参与积极性强、村庄认同度高，党建引领与资源整合能力也比较强，村庄的现代化程度也得到提高。与有着“中国西部华西村”美誉的宝山村相比，兴文县作为四川省级贫困县，却探索了一条政府主导下的混合式发展治理耦合路径。在乡村振兴战略实施伊始，由县级党委政府牵头成立了县级集体资产管理公司，镇村也相应地行动起来，虽然县和镇级集体资产管理公司并未实行村“两委”与集体经济组织相融合的管理模式，但是上一级政府的农服公司参与下级集体资产管理公司的前期筹备与运营，上一级党委对其运行过程进行指导，形成了松散式的纵向一体化治理体系，不仅把各级党委政府的政策意图贯彻到基层治理中，也拓展了党政、村民、社区和社会力量的积极作用，提升了群众的凝聚力与向心力。

综上可见，基层党组织、村民自治委员会和集体经济组织的组织同构，是基层社会适应自身结构变化所采取的调适性行为，通过激发基层治理的内生性力量来提升治理体系和治理能力的现代化水平。特别是在省域和市域现代化难以调动和统筹规划较大范围的资源的情况下，县域却有着功能完备的综合性经济体系和全面的社会治理功能，能够积极发挥县党委政府的引领作用，以县、乡镇和村（社）集体经济组织为纽带，整合自治法治德治体系，积极补位县域治理主体，促进县域城乡空间治理结构与功能的优化，发挥县域在省域和市域中的“接点”作用。

以利益耦合促进治理创新

公共选择理论认为，政府与市场一样是经济人，其选择并不是完全基于公共利益，而是由各种权力、资源和利益的交换决定。县域治理中，地方政府追求经济效益最大化，以便更好地为社会提供充足的物质保障，同时也把公共利益最大化放在首位，以维护社会的公平正义与秩序；市场主体追求经济效率与效益最大化，包括市场机制、自由竞争以及资源最优化配置；社会主体强调人文关怀和人的尊严，包括个体权利与自由，社会公德与正义，人类情感与认同等。不同主体在县域层面表现出不同的价值取向和利益立场，因此，如何平衡三者关系、寻找共同的利益链接点，以经济杠杆提升县域治理现代化水平成为关键环节。

近年来不断涌现的乡村全面振兴示范村为中国县域治理现代化提供了充足的地方样本。比如，山东省兰陵县的代村，在村级党组织和支部书记的带领下，力排众议否定了出让村集体土地来建设小工业项目的建议，反而根据村庄发展规划大力发展集体经济，通过集体经济链接村民利益，反哺村庄人居环境改造、公共服务供给，并通过村规民约凝聚人心、重塑乡风民俗。代村故事不仅成为全国乡村振兴典范被写入论文、搬上银幕，更是成为村企合一、发展反哺治理的标杆。广东省阳江市阳东区政府启动试点方案，按照城镇经济型、城郊经济型、沿海经济型、山区经济型等四种类型分类建设，设立集体经济资金扶持机制，提供贷款担保和财务咨询等服务，为集体经济发展提供必要的资金保障。同时出台《关于激励村干部发展壮大集体经济的实施方案》，着力开展“头雁工程”“优培计划”等工作将致富能手、返乡大学生等培养成为后备干部，明确将村集体经济收入与村干部收入相挂钩，激发村（社）干部主动作为的创业热情。

这些典型案例的双螺旋耦合经验表明，发展和治理的各类要素在耦合区间内借助共生环境和运行机制而发生化学反应，虽然两大系统的资源禀赋、物质基础和区域空间等在共生环境中的作用力度及其所形成的能量梯度大小不同，但只要有机械能梯度就会产生湍流，两大系统的耦合效应就会呈现螺旋上升趋势，必然带来发展反哺治理、治理促进发展，或发展与治理同频耦合的结果。特别近年来国家对“县域”的重视，使得城乡的土地、资金、技术、信息、人才等要素自由流动和合理配置，产业发展、公共服务、基层治理互融共生和集成互嵌的广度与深度不断拓展，使得县域治理现代化的理念持续转化、治理格局不断完善、治理路径不断创新，满足群众对美好生活的需求并着力维护社会公正发展。

以技术耦合增进治理韧性

县域社会治理“一级政府、两级管理、三级网络”体制有着较为独立的运行逻辑，却因自下而上发现问题与自上而下解决问题的双轨机理使得县域治理存在诸多痼疾。随着互联网、大数据、人工智能等技术的快速发展，信息技术成为解决基层社会治理问题的重要载体。党的二十大报告、“十四五”规划、《中共中央 国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化的意见》等政策文件把科技支撑作为社会治理的关键要素和基本原则，明确要求加强基层政权治理能力和智慧治理能力建设。此后，各级地方政府均把制度赋权、数字赋能、资源嵌入作为基层治理创新的技术手段，依赖信息技术对县域治理理念、组织、机制、行为、过程进行重塑与耦合。在《中共中央 国务院关于加快发展现代农业进一步增加农村发展活力的若干意见》等政策文件中，也试图把民主协商和法定程序等治理规则嵌入，将集体经济组织的经济属性和政治属性向社会属性延伸，通过党组织将原子化的村庄重新组织起来，使得村“两委”与集体经济组织在目标耦合中实现治理价值同轨，利用各种技术耦合形成的运行机制为中国县域治理现代化保驾护航。

数字技术的耦合功能有助于提升基层治理现代化水平已经成为共识，它着力于构建一种平等的对话机制、运行机制与管理机制，为县域经济的高质量发展和高效能治理奠定技术基础。福建省福州市鼓楼区作为县域城市社区的典型代表，围绕赋予街道、社区自下而上的“呼叫权”“考评权”“监督权”，以大数据、人工智能等技术为支撑，在2019年8月建立了“一线处置”机制，即“一线呼叫、一线报到、一线处置”，通过制度赋值、技术赋能、行政赋权，消除了基层治理中多元主体之间的沟通壁垒，促使“党委政府想干而基层群众等着看”向“人民群众有所盼和我要干”的转变。贵州省余庆县作为小县城大农村的典型代表，通过与农业农村部信息中心的合作，以“数字+”理念和“e在农家·数字乡村”可持续发展模式为指导，弥合城乡数字鸿沟，繁荣乡村数字经济，提升乡村数字治理体系和治理能力现代化；通过与科技公司合作，实施试点先行，开发“户”联网数字治理系统应用平台，实现“智慧化”管理、“网格化”服务、“联动化”治理和“数字化”经营，最终整合数字党建、数字治理和数字服务搭建起网上办事平台，不仅实现了智慧化管理，还充分发挥了数字资产的作用，激发群众内生动力，壮大整体实力。两个典型案例所形成的“技术—制度”双向调适的理论框架为县域治理现代化提供了可借鉴和推广的创新性样本。

在新的历史阶段，促进县域治理现代化应继续深化技术赋能，充分发挥数字技术推动发展与治理双螺旋耦合在县域治理现代化中的支撑作用。包括：加强发展与治理两大子系统的数字技术集成应用与耦合研究，支持县域治理创新，推进现代化升级。提升县域数字基础设施，满足便捷高质量发展与高效能治理需求，实现城乡要素自由流动与一体化发展。健全县域社会治理信息化网络，增强信息采集、处理等能力，优化社会资源配置，提高公共服务质量，降低综合成本，实现科技推动的治理效率提升。推动县域治理智慧化转型，发挥人工智能等技术在提高公共服务和社会管理能力方面的作用。利用区块链、人工智能等技术改变发展与治理体系单维驱动的传统模式，发挥发展治理耦合的集成功效，加速变革县域治理方式，发挥群体智慧作用。

整体而言，县域治理现代化在国家治理现代化体系中扮演着举足轻重的角色。首先，从资源耦合的空间重构角度来看，县域治理现代化需要通过要素资源整合（耦合的动因），将资源供给与居民需求相结合，将资源作为关键要素嵌入县域治理之中，促进自由流通。这一过程的转变，实现了县域治理现代化价值导向从单向到双向、独占到共享、单一到多元的转变，为县域发展提供了更加坚实的基础。其次，组织耦合的主体补位是我国县域治理现代化实践逻辑的重要组成部分。通过政府引导、制度建设、意识转变、精英嵌入的方式，将各类主体引入县域治理之中（耦合的方式），融合个体理性与集体的理性。这种理性选择有助于实现我国县域治理现代化体系建设，使各类主体在新的治理体系下发挥更加积极的作用。再次，利益联结的耦合介质是实现我国县域治理现代化的重要经济杠杆。其实质就是发展壮大集体经济，发挥政府、市场、社会的积极性，实现主体补位赋能（耦合的介质），促使利益联结。这种联结有助于在县域治理中充分调动各方的积极性，形成协同治理的良好局面。最后，技术耦合的运行机制是中国县域治理现代化的技术保障。通过技术赋能，发挥大数据技术的作用，将技术嵌入到县域治理之中（耦合的技术），提升治理的效率与效果。这种技术保障为县域治理现代化提供了强大的支撑，有助于实现治理体系的科学化、智能化和精细化。（来源：《国家治理》2024年3月上）