关于与哈萨克斯坦和俄罗斯开展粮食产业合作的几点思考

2018年，在我国提出“一带一路”倡议五周年之际，世界聚焦我国改革开放40年成就，愈加深刻认识到积极推进共建“一带一路”和扩大对外开放的现实意义，这正是新时代中国致力于加强国际合作、完善全球治理的切实行动。因此，积极与“一带一路”共建国家开展粮食产业合作，对于构建我国安全、稳定、多元的境外粮源供应网络，保障国家粮食安全和服务国家外交大局具有重要战略意义。“一带一路”共建国家耕地、水等资源丰富，互补性强，未来开展粮食产业合作的空间非常广阔。

一、哈萨克斯坦、俄罗斯粮食产业发展基础

（一）优良的天然资源禀赋基础

一是耕地资源总量大，人均耕地面积充足。俄罗斯和哈萨克斯坦都拥有丰富的耕地资源，且人口较少，人均耕地面积较大。俄罗斯土地资源丰富，农业用地面积达2.18亿公顷，占土地总面积的13.3%。其中耕地面积为1.23亿公顷，占农业用地面积的一半以上。哈萨克斯坦地广人稀，农业用地面积达2.17亿公顷，占土地总面积的80.4%，人均用地面积10.4公顷。其中耕地面积为2939.5万公顷，人均耕地面积达1.68公顷。

二是水资源总量富裕，但地区分布不平衡。俄罗斯和哈萨克斯坦总体上水资源较为丰富，但都呈地区分布不平衡特征。俄罗斯境内河流湖泊众多，有河流250万条，湖泊300万个，为农业灌溉和其他农业用水提供了便利条件，但俄罗斯不同地区年降水量差别大，呈东多西少分布特征。哈萨克斯坦全国共有8.5万条河流和水体，湖泊和水库4.8万个，还拥有巨大的地下水储量，全域可采量达40立方千米/年。但哈萨克斯坦水资源受气候的影响较大，且在不同地区差别较大，年平均降水深度为250毫米，荒漠地带仅为100毫米左右。

三是粮食生产受气候因素影响较大。俄罗斯、哈萨克斯坦均为温带大陆性气候。俄罗斯跨北寒带、亚寒带、北温带、亚热带四种气候带，但大部分地区主要为北温带大陆性气候，湿冷的气候环境给俄罗斯的农业发展带来一定负面影响，限制了西伯利亚地区和远东地区作物生长和农业生产。哈萨克斯坦地处中亚大陆，呈典型的温带大陆性气候，气候干燥，旱灾、风沙灾害交替频繁，常年干旱出现的频率达30%以上，尤其是夏旱对主要粮食作物春小麦的威胁最大。据统计哈萨克斯坦平均每10年中就出现2～3次旱灾。

（二）粮食产量均呈增长趋势，尤其是小麦占比高且增速快

1.俄罗斯粮食产量波动较大，未来增长空间巨大。俄罗斯是世界粮食生产大国。粮食作物主要以小麦为主，占比超过总产量的一半以上。其次为大麦和玉米，主要粮食产区基本集中在黑海沿岸地区。俄罗斯历年粮食产量波动较为剧烈，2003年大幅下降到6534万吨，2008年迅速增长到10642万吨，之后又连续两年下降，到2010年降至5962万吨，为2000年以来最低水平，2013年以来呈快速增长趋势。据俄罗斯联邦统计局数据，2017年粮食产量达1.341亿吨，其中小麦产量首次达到了8580万吨。小麦产量波动是导致谷物剧烈波动的最主要原因。同时，近年来俄罗斯政府高度重视粮食安全问题，出台了一系列支持农业和粮食生产的政策措施，并注重农业投资与粮食出口，而且远东地区的土地开发率非常低，未来粮食产量增长潜力巨大。

2.哈萨克斯坦粮食产量增长较快，但单产水平比较低。哈萨克斯坦是中亚最大的粮食生产国，粮食产量在独联体国家中仅次于俄罗斯和乌克兰，居第三位。哈萨克斯坦粮食主产区集中在北部的科斯塔奈州、萨克斯坦州和阿克莫拉州，该地区肥沃的土壤和夏季秋季良好的自然条件保障了春播粮食的高产量。粮食产量年度间波动较大，且受自然灾害影响较大。自2000年以来，粮食产量呈波动增长趋势，其中2007-2013年间波动较为剧烈，2011年产量达到最高值，为2683万吨，2012年又迅速降到1279万吨，之后平稳增长，2016年为2041万吨。粮食作物主要以小麦为主，占粮食总产量的80%左右。但是，长期以来哈萨克斯坦粮食生产一直处于广种薄收、粗放经营和靠天吃饭的状态，粮食作物播种面积很大，但单产水平却比较低，仅为俄罗斯平均水平的2/3。

（三）粮食产业发展环境良好

1.粮食政策环境。进入21世纪以来，中俄两国签署了一系列加强和促进合作的战略协议或规划文件，开展了一系列规划合作项目。2018年2月，中俄两国农业部在共同签署的《关于共同制定中国东北地区和俄罗斯远东及贝加尔地区农业发展规划的谅解备忘录》基础上，正式签署了《中国东北地区和俄罗斯远东及贝加尔地区农业发展规划》。2011年6月,中哈两国建立全面战略伙伴关系。当前，“一带一路”倡议和“光明之路”新经济政策对接两国开展合作具有重大意义。

2.粮食基础设施建设。近年来，哈萨克斯坦粮食产量大增暴露了国内粮食收购企业缺乏、加工和储存能力低、交通运输较落后等问题，导致库存增加、粮仓紧缺，在妨碍新粮收购和存储的同时抑制了农民的种粮积极性。哈国政府采取许多强有力的措施，如在哈萨克斯坦《农业2020》中规划建设粮库仓容350万吨，2017年已建成仓容140万吨，其余粮库正在建设中；对亚速海—黑海、波罗的海和中国方向粮食出口给予交通运输财政补贴；在中国、土库曼斯坦和伊朗等边境地区建设粮食储运终端等，解决粮食出口时铁路轨距不同问题等。此外，哈萨克斯坦政府高度重视物流运输业发展，还实施了里海物流基础设施计划。

而俄罗斯近些年也因谷物产量的创纪录收获上市对仓储、运输等基础设施构成了严峻挑战，造成阶段性基础设施满负荷运营、铁路运输成本及相关服务成本上涨等问题愈加突显。在政府投入大量资金的支持下，国内基础设施建设发展迅速，促进了其物流运输业的发展，提高了商品从生产到消费环节的流通效率。

3.粮食产业经济发展。哈萨克斯坦是世界新兴的粮食出口大国，也是世界上重要的小麦出口国，其粮食出口量自2015年以来已跃居世界第五位。哈萨克斯坦粮食年需求约为900万吨左右，余粮主要用于出口，出口主要品种是小麦、玉米和稻谷。哈萨克斯坦粮食年出口量增长较快，其农业部数据显示，2015/2016年度、2016/2017年度和2017/2018年度分别出口粮食达852.3万吨、820.7万吨和976.0万吨，其中小麦分别为760万吨、725万吨和850万吨。哈萨克斯坦也是世界上最大的面粉出口国，年面粉出口量在200万吨到700万吨之间，但受国际市场价格波动影响较大。近年来哈萨克斯坦政府制定了一系列对外贸易的政策措施，特别是注重恢复粮食生产和出口大国的地位，哈国粮食集团经常以高于市场的价格收购国内小麦，但出海口却成为其粮食出口和增加国内生产的一个重要制约因素。

俄罗斯目前是全球第二大粮食出口国，小麦出口量全球第一。俄罗斯政府一贯重视国内粮食安全问题，进口替代政策是俄罗斯农业发展的重要方向之一。自2001年以来，俄罗斯谷物出口增长趋势明显，且贸易顺差逐年扩大，到2014年，俄罗斯谷物进口额和出口额分别达5.24亿美元和70.84亿美元，贸易顺差增至65.60亿美元。其中，小麦出口由2000年的41.90万吨增至2014年的2213.93万吨，年均增长32.76%，出口额由20.4万美元涨至1.01亿美元，年均增长55.73%。2010年批准的《俄联邦粮食安全学说》指出，2020年前俄罗斯粮食领域的进口比重将急剧下降，国内粮食生产应达到国内需求的80%～95％。但非官方预测数据显示，2018年俄罗斯谷物产量预计达到1.25亿吨到1.27亿吨，可以保证国内市场需求和不断增长的出口需求，而俄罗斯将与欧盟和美国等对手激烈竞争出口市场份额。再比如，2017-2018年，俄罗斯向中国出口了约84.6万吨的大豆，是往年的两倍之多。在过去一年里中国贡献了俄罗斯96%的大豆出口。

二、与哈萨克斯坦、俄罗斯开展粮食产业合作的基本思路、合作模式与重点领域

（一）基本思路

在推动共建“一带一路”和加强国际合作的背景下，以中俄、中哈全面战略合作伙伴关系为指导，以互利共赢为目标、以开放公平为前提、以机制建设为保障，建立“战略互信、共同发展”的全面合作关系，充分利用天然区位优势和共同利益需求，深入挖掘双方的资源优势和合作潜力，确立在资源禀赋、粮食科技、投资与贸易、仓储物流等领域深化合作的发展思路。

（二）合作模式

哈萨克斯坦、俄罗斯与我国均为资源互补性国家，与我国存在极高的互补性和合作可行性。因此，应积极构建以互补型合作为主、其他合作模式为辅的合作机制，以实现各国在资金、技术优势和自然资源优势等方面进行优化配置。从地区角度看，互补合作的区域由边境地区向周边省市辖射，并向内陆扩展；从产业角度看，粮食产业合作会带动农业、工业和服务业的关联和互补。同时，在合作过程中将会产生新的互补合作机遇促进双方合作进入良性循环，从而形成稳定的动态合作关系。

（三）重点领域

1.粮食资源领域。中俄、中哈均拥有丰富的土地、水等资源，开发利用率较低且潜力大，而我国拥有丰富的农业劳动力资源和农业管理经验。通过“走出去”充分利用这些资源生产我国需要的粮食产品，实现“国外耕、国内休”以平衡国内粮食供求矛盾。这种“粮食返销”模式既可以帮助俄罗斯和哈萨克斯坦农业找到了一条出路，也有利于有效补给我国的粮食缺口。据环球时报报道称，俄罗斯已决定提供250万英亩（约合1亿公亩）土地，以供中国公司和农民承包，帮助种植大豆、玉米等农产品。

2.粮食科技领域。哈萨克斯坦在育种、粮食机械等方面相对落后，俄罗斯在粮食新品种培育的杂交技术方面处于世界领先水平，而我国在新品种培育技术、农作物种植技术、病虫害防治、田间管理、粮食机械、物联网技术等方面达到了较高的水平。利用中哈、中俄互补型的先进技术和科研优势开展合作，积极开展技术培训、技术引进等活动，建立基础信息与科技交流平台，鼓励和支持双边的科研单位和企业开展粮食科技合作。

3.仓储、物流等基础设施领域。哈萨克斯坦、俄罗斯的农业基础设施较落后以及我国丰富的基础设施建设与管理经验为该领域合作提供了基础。中哈、中俄在粮食购销加储运、铁路枢纽、港口建设、粮食产业园区规划与建设等方面具有广阔的合作空间，未来投资合作潜力巨大。如中粮国际在哈萨克斯坦投资建设两处筒仓，总投资额达2710万美元。

4.粮食加工领域。小麦和面粉是哈萨克斯坦、俄罗斯的主要出口品种，其中哈萨克斯坦面粉出口量居世界第一位。而我国的农机产品特别是小型农机、特种变压器、小型加工设备等方面技术水平较高，为开展粮食产业合作提供了便利条件。目前哈萨克斯坦和俄罗斯的国内加工业正在积极吸引外来投资和先进技术,对加工业生产也都给予了诸多优惠政策。比如，哈萨克斯坦鼓励外资新建和在原有老企业基础上并购,以合资合作等方式实现本地化生产。中国投资商将在哈萨克斯坦投资建设粮食深加工厂，项目投资规模约为25亿美元，包括粮食深加工和聚酰胺材料生产，每年计划使用粮食250万吨。

5.粮食贸易领域。据统计，2017年自我国解除俄罗斯粮食禁令后，俄罗斯出口到我国的粮食量增加了近5倍，达71.24万吨。同年，我国从哈萨克斯坦进口小麦达30多万吨，比上年增长了6%。中哈、中俄的农产品进出口结构极度互补。因此，中哈、中俄可在主要粮食品种的进出口关税、协议价格、物流运输等方面签订一系列的贸易协议，互相给予对方一定的优惠待遇，制定相关的贸易政策或协定用来扩大双边的进出口规模。比如，适度调整增加哈萨克斯坦、俄罗斯等国大豆进口量，以减少对美国、巴西等国大豆的进口依赖，同时向哈萨克斯坦、俄罗斯等国释放粮食进口需求的信号，构建我国粮食进口多元化的贸易格局。

6.建立粮食战略后备基地或现代粮食产业园区。凭借哈萨克斯坦、俄罗斯与我国接壤的天然地理区位优势，基于北哈三州粮食主产优势和俄罗斯远东地区、我国松辽流域、三江平原地处世界三大黑土带优势，依托哈萨克斯坦粮食生产战略和俄罗斯远东地区振兴计划，在北哈三州和俄罗斯远东地区采取哈萨克斯坦、俄罗斯出土地，我国出资金、出设备、出劳务的合作模式，在中哈、中俄境内联合建立中亚、东北亚粮食战略资源基地或现代粮食产业园区，为中哈、中俄国家的粮食安全提供保障。据估计，2020年我国将在俄罗斯远东地区租赁耕地4000万亩，2030年在俄罗斯租赁耕地6000万亩，建成粮食、大豆等粮食作物生产、储备、加工的基地。

三、加强与哈萨克斯坦、俄罗斯粮食产业合作的措施建议

（一）优化顶层设计，加强政府间的合作交流。一是进一步加强中哈、中俄政府间的合作交流。强化交流与合作意识，政府高位推动，健全与完善高层次、多渠道的交流机制，确保双方信息互通，促进合作效率。如建立中哈、中俄粮食部门负责人定期会议制度等。二是深化细化与制定粮食产业合作的专项规划或实施方案等。在中哈、中俄政府间签署一系列开展国际合作的高层次文件基础上，进一步深入分析并细化制定开展粮食产业合作的具体文件以及相关配套措施。如在中俄两国农业部签署的《关于共同制定中国东北地区和俄罗斯远东及贝加尔地区农业发展规划的谅解备忘录》的基础上，又共同编制了《中国东北地区和俄罗斯远东及贝加尔地区农业发展规划》。

（二）推进共建“一带一路”，构建粮食贸易多元化格局。一是构建我国的粮食贸易多元化格局。借助“一带一路”建设机遇，开展多双边粮食贸易合作，完善我国粮食贸易多元化格局和进出口调节机制，构建持续、稳定、安全的粮食供给和安全保障体系，以降低和分散单一贸易体系风险，保障国内粮食安全。二是加快推动粮食企业“走出去”。统筹利用国内国际两个市场、两种资源，积极培育我国具有国际竞争力的大型粮食集团或企业，加快推动我国粮食企业“走出去”，开展中哈、中俄粮食产业合作与布局。

（三）加大边境合作中心、综合保税区等投资建设力度，深入推进中哈、中俄粮食产业合作与布局。一是加快国际化的物流平台和重要载体建设步伐。利用中哈、中俄区位优势和“中欧班列”通道优势，以及中哈、中俄的国家指定粮食口岸便利条件，加快阿拉山口口岸、甘肃武威国际陆港等投资建设步伐，并继续加大对口岸、内陆港的招商引资，充分发挥其辐射带动作用。二是加大对综合保税区、现代粮食产业园区等基础设施投资建设力度。加快建成一批辐射哈萨克斯坦、俄罗斯的涵盖粮食加工的综合保税区或粮食产业园区，逐步完善综合保税区或粮食产业园区的各项功能，实现中哈、中俄开展粮食产业合作的战略布局。

（四）重点聚焦关键环节或突出问题，打通中哈、中俄开展粮食产业合作“最后一公里”。一是推动粮食物流跨境深度合作。依托亚洲基础设施投资银行和丝路基金等，鼓励哈萨克斯坦、俄罗斯加大对本国仓储与“散装散运”设施、铁路运力、物流枢纽、边境换装能力等方面的投资建设力度，推动共建中哈、中俄相对接的粮食物流通道，提高粮食流通效能，并鼓励各国政府在粮食物流运输方面给予企业一定的优惠政策。二是优化中哈、中俄粮食进出口检验检疫流程。加快推进我国粮食品质检验检疫与国际接轨，完善进境粮食商品检验检疫法律法规体系，加强中哈、中俄粮食品质检验人员的交流学习，及时调整针对各进口国粮食检验标准的转换和制定工作，适当简化粮食进出口贸易检化验流程。

（五）强化服务与协调保障，健全粮食产业合作长效机制。一是提升信息咨询服务能力。依托部际联席会议制度，在金融支持、信息咨询、风险评估、政策法规、争端解决、政情民情商情、法律保护等方面，为开展粮食产业合作的企业提供优质、及时的信息服务，并注重海外知识产权保护问题。二是加强统一协调管理。开展中哈、中俄粮食产业合作涉及农委、商务、检验检疫、海关等多部门，加强统一协调管理，能够解决多头管理出现的信息不对称问题，而且便于解决贸易壁垒、投资争端、恶性竞争等“老大难”问题，提高粮食产业合作效益。三是建立长期、稳定的交流合作平台。通过粮食部门或其他机构定期或不定期举办研讨会或论坛等，在学术、技术等方面加强研究人员、访问学者、博士后的交流与学习，共享最新研究成果或专业技术。

ACD亚资专项：一带一路倡议下粮食产业合作机制研究