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赵晓华（中国政法大学人文学院教授） 清代的直隶一省，到光绪初年时辖11府，17州，123个县，另有6个直隶州，3个直隶厅。作为畿辅重地，直隶社会环境的稳定与否与京师息息相关。清代直隶自然灾害频发，根据竺可桢《中国历史上气候之变迁》的统计，1800-1900年间，直隶水灾次数达52次，比第二位的安徽高出10次，旱灾有47次，高出第二位的山东17次，有的学者指出，近代直隶的灾荒可谓“甲天下”。乾隆《畿辅通志》称：“畿辅为首善之地，经画区置，万方皆取则焉。”直隶的赈灾体系集中体现了清代中央和地方救灾机制的特点，其赈灾实践也反映出清代救灾制度在不断发展变化。
清代的赈灾体系层层相因、职责明确
清朝的救灾体系，主要依托强大的行政系统和法律制度而进行。清历朝皇帝将荒政视为根本大计。《清通志》这样描述皇帝对救灾的重视：“遇直省偏灾，莫不先事周咨蠲赈，备举截漕发帑，动辄数千百万，奏报严其限，展赈宽其期，深仁厚泽，尤逾常格。”在皇帝的重视下，从中央机关到地方州县，皆确立了相应的救灾职责和监督机制。就直隶地方政府的救灾职能来讲，直隶总督作为封疆大吏，管理地方军民政务，赈灾也是其最为重要的工作之一，所谓“办理灾赈，乃疆臣最为切要之事”。清朝将督抚的救灾职能逐步制度化。顺治六年（1649），定直省灾荒，督抚详查被灾田亩数、成灾分数具奏例，十年（1653），定勘灾责成大员奏报例，各省统一由督抚请赈。督抚在救灾中承上启下，其素质直接关系到整个救灾体系的成效。康熙帝指出：“备荒之法，全赖督抚得人。”对于赈灾不力的督抚，清廷予以严惩。乾隆三十六年（1771），直隶总督杨廷璋奏报，大兴、霸州等29州县遭遇严重水灾，杨廷璋责成直隶布政使杨景素主持赈灾事宜。此举令乾隆帝大怒，因为当时杨景素正在密云督办差务，根本无暇再兼顾大兴等地的救灾工作，杨廷璋作为总督，全省官员都归他管理，完全可以委派其他官员查勘灾务，但是却非要让杨景素辗转多地，稽延时日，如此低劣的工作方法和效率，乾隆帝斥责“极可憎鄙”。
在督抚之下，布政使掌管全省的钱谷出纳，专责管理地方赈务。道员与知府应对所属被灾州县亲自勘查，并对州县上报的成灾分数予以复查。对于作为亲民之官的州县官，赈灾当然也是其重要的职掌之一。所谓“天下事无不起于州县”，在整个国家的救灾体系中，州县官的作用也是殊为重要的。清人认为“办理赈务，全在地方州县得人”。举凡报灾、勘灾、查赈、散赈等，赈灾中的每个程序都需要州县官认真细致的工作。清代救灾体系中，皇帝与督抚、州县等形成了逐级负责制度。雍正帝即言：“若督抚不得其人，朕之过也；有司不得其人，则督抚之过也。”
直隶的赈灾体系除了依靠行政系统而设立，还包括派设临时救灾官员，设立临时救灾机构等，这些方法能够有效弥补常设行政机构救灾人力之不足，体现了清代救灾机制中灵活变通的特点。救灾过程中，清中央经常委派官员去灾区，协助和监督督抚办赈。如顺治十一年（1654），直隶水灾，朝廷即派尚书觉罗巴哈纳等16人分赈被灾的8个府。康熙二十八年（1689），直隶大旱，康熙帝也派遣侍郎索诺和等分四路前往直隶，巡察赈务。除中央委派外，督抚可从下级官员中遴选合适人选，作为地方查赈委员，会同州县官处理赈务，从而加强办赈力量。由于地域、灾情的不同，各省在查赈委员的派设上并无统一章程。乾隆年间，直隶的办法是，视灾区大小决定派员多寡。厅印官一般派设一至两人，佐杂三四人或五六人。此外，直隶还设有救灾的临时性机构。如同治年间，李鸿章设立直隶筹赈局，光绪二十七年（1901），袁世凯将筹赈局改名为直隶赈抚局，主要负责推广赈捐，募集善款。
清代的赈灾制度因地制宜、系统严密
集历代救灾经验之大成，清朝建立了相当完备、系统的救灾制度。直隶的救灾制度，既与中央保持着高度一致，也有自己的灵活性。清代的救灾立法，在会典、则例、律例等法典、法规中皆有明确体现。同时，和许多省份一样，直隶还因地制宜、因时而设有形式多样的灾赈章程。其中一类为综合性的救灾法规，用以全面指导救灾中的各个环节。如同治六年（1867），顺天、直隶发生严重旱灾，针对灾区较广、经费短绌等特点，直隶总督刘长佑等订立救荒赈恤章程十二条。另一类为专门性的法规，即针对某一救灾程序专门设定。比如，乾隆八年（1743），直隶旱灾，直隶总督高斌即奏定散赈条规十二条。
清代救灾制度的内容主要包括报灾、勘灾、禳灾、筹赈、救灾等方面。直隶的救灾活动，严格依照国家救灾制度和程序进行，但是，在具体执行过程中，又做了阐释、细化和补充。比如，勘灾之后要进行查赈。查赈的目的是划分贫户等差，核对灾民户口，为赈济做准备。“查赈灾荒，乃地方第一紧要事务。”乾隆年间，直隶的做法是，管理赈务的道员依照相应查赈条规，先带同厅印官员清查一两日，之后，厅员带领佐杂、教职等清查一二日，经过层层培训的各级官员携带赈票，分赴派定村庄，查赈时在赈票上填明极贫、次贫的户数、口数。另外，要准备赈簿一本，将每天查赈的户数、口数等进行统计，还要将一月内所查村庄成灾分数，极次贫的户数、口数等，逐一登记。为了加强监督，道府等官员应不断巡历灾区，并按赈簿抽查核对，如果发现遗滥浮开等弊病，及时对承办之员进行追责。对于直隶的查赈办法，乾隆帝称赞“甚属妥协周详”，并多次谕令各地仿照推行。
直隶的救灾制度，也体现了清代救灾制度中因地制宜、灵活多变的特点。比如，从赈济类型来看，粮食赈济是赈济中最重要的形式。但是，若米谷不足，可以实行粮银兼赈，也可以用赈银代替赈粮。清朝根据各省情形，制定了不同的银米折赈标准。其中，直隶省贫民折赈，每米一石定价银一两二钱，贫生折赈，每米一石定价银一两。再如，根据《户部则例》等的规定，清政府会支付一定的因灾坍塌房屋的修缮费、伤亡者的殓埋费、治疗费等。以坍房修费为例，清朝针对各省也分别做了详细规定，其中，直隶省水冲民房修费银，全冲者瓦房每间一两六钱，土草房每间八钱。尚有木料者，瓦房每间一两，土草房每间五钱。稍有坍塌者，瓦房每间六钱，土草房每间三钱。在申请维修费用的坍房数量上，每户不得超过三间。类似的规定细密合理，具有很强的可操作性。
清代的赈灾实践与王朝发展同步
由于特殊的地理位置，加上自然灾害频发，清朝对直隶的赈灾非常重视，“直隶畿辅首善之地，应沛殊恩”。直隶的救灾实践也清晰地体现了清代救灾制度发展变化的特点。
概而言之，顺康雍时期，救灾制度在前朝的基础上逐步恢复并确立，乾隆时期，随着国力日益强盛，救灾制度日趋完善，救灾款项不断增加。乾隆七年（1742），直隶发生严重旱灾。此次赈济活动，被不少学者视为乾隆朝救灾实践的典型。时任直隶清河道的方观承把此次赈灾的官方文献整理成著名的《赈纪》一书，法国学者魏丕信认为，《赈纪》所反映的直隶救灾活动，说明18世纪清王朝建立了一个成熟稳定的官僚体系，该体系能够聚集大量资源，进行粮食和资金的跨地区调运，承担大规模、长时期的救灾活动。从具体赈灾过程来看，六月，因旱灾导致米价昂贵，高斌奏准将河间等27州县先普赈一月，之后再将成灾最重的河间等16州县、成灾次重的肃宁等11州县，按成灾分数加赈1个月至4个月。次年，又将被灾最重的河间等16州县展赈至五月为止。筹赈方面，此次赈济米粮来自仓米。乾隆帝先后拨运仓米50万石，高斌等又添拨各处仓谷约15万石，“计足敷用”。另外，直隶奏准动支司库银70余万两，自奉天、河南等地采买粟米、高粱、黑豆、小麦等。据统计，此次直隶赈灾，赈户达664890户，赈济灾民共2106690口，又煮赈流民944020口，赈过米谷共1100720石，银1105476两，各州县办赈官员达245人。
直隶自然灾害的发生与京师紧密关联，有些救灾工作，就是在皇帝直接指导下进行的。康熙十八年七月二十八日（1679年9月2日），直隶三河、平谷发生破坏性极大的八级地震。震后4小时之内，康熙帝召集满汉各官，商讨应对措施。同日，康熙帝下诏罪己，并下谕广开言路。地震发生之后，救灾工作随即展开。朝廷发内帑银十万两赈济灾民，又派遣侍郎萨穆哈等三批官员，先后赴震中三河县指挥赈灾。再如，嘉庆六年（1801）六月初，永定河在卢沟桥附近大面积决口多处，被水灾州县达九十多个。嘉庆帝以报灾延迟及报灾不实的罪名，将直隶总督姜晟革职，又派左都御史熊枚为钦差大臣，前往灾区巡察，加强对直隶官员办赈的监督。水灾发生后，为求天人感应，嘉庆帝下诏罪己，命刑部清理庶狱。为了筹集赈款，清廷开永定河工赈捐例，共计收得捐纳银759万余两。此次赈灾还举办了以工代赈。从嘉庆六年七月到次年五月，举办永定河工赈，总计用银971320两，吸收了近8万的青壮年劳动力，从而保证灾民可以直接领取赈粮。
嘉庆年间，因白莲教起义，清政府元气大伤，此后，国家赈济拨款日渐减少。咸丰朝以后，清政府财政愈加匮乏，在筹赈方面，不得不频开捐纳，赈捐代替国帑成为赈灾款项的第一来源。直隶的赈灾实践也鲜明地反映了这一点。例如，光绪二年（1876），直隶旱灾，此次筹赈，朝廷拨部库银10万两，而赈捐银达39万余两。光绪十六年（1890）直隶水灾的赈济中，政府拨款56万两银，赈捐所得约近248万两银。仅光绪一朝，顺天、直隶因灾而开捐的次数至少达15次。在此过程中，清中央的财政权力逐渐下移，赈捐成为直隶总督掌握财权的重要手段。与此相随的是，具体的赈灾活动多由直隶总督筹办，军机处、户部的作用日益减弱。
此外，嘉道以后，社会力量在直隶赈灾中所起的作用也日趋加大。光绪五年（1879）夏秋之交，直隶突降暴雨，68州县被水，在官府筹赈非常拮据之际，义赈人士严作霖、经元善等人携款前来直隶赈灾，他们先后在任丘等地支散赈银18.6万余两，为直赈募捐总数达39万余两。光绪三十三年（1907），永定河水灾发生，直隶总督袁世凯也传谕天津商会劝募赈款，散放急赈，“以补官款之不及”，天津商会专门成立救急善会，积极组织急赈、冬抚等事宜。社会力量在晚清赈灾中所发挥的重要作用，大大缓解了官赈的压力，弥补了官赈的不足，光绪末年，义赈甚至成为官赈的仿照对象，与官赈形成体制内的合作，这也充分反映了清代传统救灾制度的衰落及近代转型。
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发表于 2020-12-25 15:47:42
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