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刘甜甜 王雅 主持人
刘甜甜《当代陕西》记者
王 雅《当代陕西》记者
嘉宾
蔡煜东 汉中市委常委、组织部部长
许秋雯 汉中市副市长、留坝县委书记
唐 臻 汉中市委编办主任
郭 绵 留坝县火烧店镇党委书记
张宏军 留坝县江口镇党委书记
王 倩 留坝县法学会副会长、秘书长
周 蓉 留坝县玉皇庙镇党政综合办公室主任
黎富明 留坝县火烧店镇中西沟村党支部书记、村委会主任
张亚泽 陕西师范大学马克思主义学院副院长、教授
当前，汉中市镇级行政管理体制改革试点正加紧进行，机构设置不贴近工作实际、职责交叉、权小责大、干部身份限制等问题正逐步解决，基层事业发展出现许多积极变化。
但在推动过程中，也遇到体制机制难打破、权力下放难、激励手段有限等困难。试点一年多后，《当代陕西》走进留坝县，与市、县、镇干部，有关专家一起讨论镇级改革试点工作。
乡镇治理的“悬浮层”之痛
许秋雯：许多地方都对乡镇治理“悬浮层”深有感触，改革前的留坝也不例外。不少乡镇政府面临着结构残缺、功能失调的尴尬，基层干部面临定位模糊、认同危机。
张亚泽：乡镇角色弱化有其现实因素。一方面，县乡之间是一种压力型行政体制，使乡镇以完成指标为第一要务；另一方面，乡镇政府属于我国最基层的政权组织，而村属于自治范畴，实践中乡村的事务由谁负责难以厘清。
其实，关于乡镇的改革一直在进行，有人曾提出强县弱乡，导致乡镇只进行一些开会下派任务、与农村协调的行政性事务。包括“垂直管理”，看着是“插杆到底”，实际上却是“悬浮”状态，是在弱化乡镇。长此以往，就会出现乡镇效能低下、执法困难、人员矛盾等隐患。这时又需要强化乡镇，而改革最重要的是定位准确。要强化首先要权责清晰，其次是完善内部治理结构。
蔡煜东：那么，什么是基层治理的现代化？紧跟时代应该是树立服务理念，转变政府职能，强化乡镇政府职能并不意味着扩大政府机构的规模，而是要从过去管理型政府向服务型政府转变。在汉中市，一方面探索开展镇级行政管理体制改革试点，构建新型基层治理体系；另一方面，在全市范围内深入推进基层社会治理创新“四个一”改革，就是立足新时期基层政府职能定位，提升基层社会治理能力和体系现代化的具体实践。
郭绵：对，提升治理能力必须明确乡镇的职能定位，理顺县镇村之间的关系。
许秋雯：从宏观上讲，建设法治乡村是乡村治理的重要内容。改革中，我把中央政法委关于法治乡村的内容仔细研究了一遍，发现涉农执法与乡村治理关系密切，再对县上的部门进行梳理，一共有13个涉农执法的单位，怎样将这些政策落实到农村，镇级机构的设置至关重要。我过去在乡镇工作过，十分理解群众的想法，原来密集林立的部门设置不符合大家想“一门办事”的需求。如果在乡镇建立13个执法机构，那就不叫便民，叫扰民。因此，我们始终在精简机构、提升效率，借着改革试点的机会，乡镇最终形成“四办一所两中心”运行管理模式，保证能对接上级部门，又能最大限度服务群众。
唐臻：我们是按照新时代“五位一体”总体布局的要求，统一设置镇级党政综合、经济发展、文化建设、社会治理、生态文明5个内设机构，还设置了综合执法、便民服务2个方面的事业单位，各试点县根据实际，在统一的镇级机构限额内自主研究设置了脱贫攻坚、产业发展、招商引资、农业农村等特色机构。留坝县将内设机构、事业单位及部门驻镇机构合署办公，形成“四办一所两中心”的做法是按实际需求进行的。
周蓉：机构优化重组后，普通干部感受也很明显，各个部门单位的工作权责明晰了，每个人的分工也明确了，运行起来再也不用重复劳动、浪费人力。
黎富明：借着改革试点，村里现在可以承办94项便民服务事项，常见的事项，村民不出村就可以办理，真正打通了服务群众的“最后一公里”。对于乡村振兴任务的落实，我最关心的是产业发展和集体经济发展，但也面临着缺技术、缺项目的问题。改革之后，关于产业发展的问题我可以直接到镇上经济发展办公室，大家一起出主意想办法，工作对接起来更方便了。
张宏军：有人担心，强化乡镇后，过多的服务事项、执法权力下放，工作内容会不会越来越多。我想说，在过去事权不清的情况下，其实很多工作乡镇都在做，只是做得“名不正言不顺”。如今，随着机构不断完善，乡镇运行进入新状态，反而更清晰顺畅了。
唐臻：让更多资源向基层倾斜，是我们这次改革试点始终坚守的原则。为此，我们将试点县镇（街道）下属3个事业单位明确为副科级，留坝从县级事业编制池里调剂出30个编制到乡镇，打通了事业编制人员的上升通道，缓解了用人压力。必须强调的是，我们一直在突出基层便民服务的重要性，各县都在想方设法提升服务水平，西乡县根据镇（街道）工作实际需要，对便民服务大厅按照示范型、标准型、简朴型三个标准，实行规范化建设，由县财政安排资金补贴。镇巴县在便民服务中心场地改扩建中，每平方米补贴2000元。很多经验都出自基层，已经得到不少支持和赞同。
权力下放需“勒得住缰绳、骑得住马”
许秋雯：随着中央推行简政放权，各地在改革时都会将权力下放纳入其中，但权力对基层来说就像一匹“烈马”，如果“骑得好”，会使各项工作驶上发展的“快车道”，一旦“脱缰”，则会产生反面效果。
张亚泽：目前，权力下放方面的问题在全国各地不同程度存在，有的权力承接后运转不畅，有的权力“晒太阳”遭遇闲置，这都说明权力下放需“量体裁衣”，要警惕放虚不放实、放责任不放权力的问题，不能让乡镇把工作干了，权力还在县直部门手里。
蔡煜东：从实践经验来看，这次改革试点我们要求权力下放不能只看数量，更应注重质量，要着重下放与群众密切相关的高频事项，在下放时不宜“冒进”，应该坚持分类下放的原则。
许秋雯：对，原则是应放尽放、有序下放。目前镇一级通过受理初审，将窗口前移、工作前置，让百姓少跑路，但主要责任还在部门。由于放权还涉及监管，要有相应配套，因此从审管分离变为审管联动还需要时间。
王倩：权力下放是好事，但直接下到乡镇还存在不少问题。放权首先要确权，光梳理行政执法事项就相当困难。例如公安局11大类执法事项有200多项具体内容，13个部门汇总起来就更庞杂。
唐臻：我们的改革试点虽然取得了一些成效，但在基层减负上仍然没有找到抓手，原因是事权还没有厘清。镇一级该做什么，主体责任是什么，配合什么工作，需要看着清单进行，清单笼统工作会陷入混乱，清单过细又容易遗漏，梳理起来难度很大。
郭绵：由于各项执法权的最终实施单位基本都是县级政府及其职能部门，因此在镇一级设立综合执法办公室，目前只能是委托执法，以服务为主。
王倩：除此之外，还有执法力量不足的困难。每个工作人员只能持有1个执法证，1个证只涵盖1种执法类型。比如水利部门有3种执法类型，就需要6个人持证。一次性下放这么多权力，基层有没有人员保障，能不能接得住是需要考虑的问题，如果因为执法人员不专业造成执法行为错误，那就得不偿失了。因此，一些县级部门比较倾向于联合执法的形式。
许秋雯：现在90%的执法人员在县上，县级资源集中，乡镇有资质的人却太少。权力下放后，基层事务增多，人员配备也必须跟上。乡镇有人就乡镇做，缺人的就由相关部门下派人员，目的是精准及时有效的执法。当前来说，推动人员下沉过程漫长、阻力较大。
张宏军：权力下放，对我们来说，工作更专业了，管理手段也变硬了。目前人手还是紧张，政策法规不清楚，相应的培训不足，我觉得必要时可以采取集中审批，相关部门进行指导。缺乏专业人才的问题，还需要继续招新人、培养人。
张亚泽：试点一年多，汉中市的镇级改革试点认准了问题，对基层政府厘清事权、治理能力的提升做出了有益探索，让乡镇在处理矛盾化解、司法维稳、风险防控等问题时，一旦有事冒头，就有人管，我们应该尊重这种创新精神。没有哪次改革是一蹴而就的，只要方向正确，改革中出现问题就不可怕。
呼唤深层制度安排，谨防政策摇摆
蔡煜东：汉中市的镇级改革试点是一项艰难的探索，许多成果来之不易。尽管在打破身份限制，提升经济待遇、政治上升通道上取得一些成效，但这一改革目前只在汉中市部分县展开，是在不打破一些现有政策的基础上推进的，所以，改革还面临着一些难题。
许秋雯：比较现实的是，经济欠发达地区是一个人才输出的地方，而不是人才聚集的地方。年终综合目标责任考核奖励的差异化发放是为了激发干部的积极性，但从留坝的财力状况看，能调动的手段还非常少。
唐臻：对于打破身份限制，目前还缺少政策支持，按照传统模式，什么身份从事什么工作是确定了的，当改革试验进入深水区，没有上位政策的支持，很多做法出了留坝县、汉中市，能不能适用还有待观察。
张宏军：例如车补的发放，出发点是好的，但同样没有政策支持，推动起来比较困难。再加上县级及以上部门没有改变，存在不平衡，如果上面能作出相应的变动，那改革力度还能再大点。
唐臻：2020年年初，中央编办和省委编办在汉中调研都谈到，车补是公务交通补贴，不是给公务员身份的补贴，这意味着我们的此项改革符合相关精神。同时，给镇级事业人员预算公务交通补贴也是镇级事业编制人员的期盼，且合乎工作实际，需要上级部门的支持。
张亚泽：尽管如此，改革不能用“零和”的方式来开展，不能简单地以牺牲某一群体的利益，来弥补另一群体。乡镇目前存在的新时期治理难题是普遍存在的，需要大环境的逐步改善，用制度安排保障相关改革措施推进，需要防止政策摇摆、“昙花一现”。
蔡煜东：吸引人才到乡镇是加强基层治理的重要内容，除了建立科学合理的人才引进机制，更需要盘活当前的干部资源，打破人才流动、使用、评价、激励的制度壁垒，用制度路径规避人才流失现象。因此，我们的改革试点更多的是针对当前乡镇干部面临的问题进行破解。
张宏军：针对公务员、事业编制人员的待遇差异问题，我们实行按岗管理，在一定程度上打破了身份壁垒，使得乡镇人员调动的自由度更大，能在更大程度上实现“人岗相配”。
周蓉：作为普通的乡镇干部，我们最明显的感受就是待遇变化，无论是车补还是考核奖，总体钱多了、有上升空间了。按岗管理、按绩考核、按劳取酬的人事管理机制，让我们感受到公平，大家干事热情也越来越高。
张亚泽：根据近些年我在基层的调研，乡镇干部现在都是“5+2”“白+黑”的工作，他们愿意全身心投入基层发展，有的还是解决农村矛盾的专家、带领农村产业发展的好手，我觉得他们是可亲可敬的人，应该受到更多的关注。
许秋雯：有些人认为，乡镇干部存在学历素质相对较低、年龄偏大等问题。这些问题有的乡镇客观存在，但随着近些年人才引进机制的不断完善，很多乡镇干部开始趋于年轻化。对于诸多执法权力、服务事项下放，乡镇干部干不了或者干不好应该是阶段性的，每名基层干部都应该不断提升水平，这是一个漫长的过程。我们要做的是设置更科学的制度，激励他们提升治理能力。（来源：当代陕西）
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