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杜洪燕 陈俊红 李芸（北京市农林科学院农业信息与经济研究所助理研究员；北京市农林科学院农业信息与经济研究所副研究员；中国农业科学院农业经济与发展研究所研究员） 一、引言
建设现代农业，首先要解决好“谁来种地”的问题。小农户长期存在是中国农村的现实,实现小农户与现代农业的有机衔接是实现乡村振兴的关键所在。农业社会化服务在推动小农户与现代农业衔接方面发挥了重要作用，对于培育农业农村经济新业态，构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系具有重要意义。为提高农业社会化服务效率，国家在《乡村振兴战略规划（2018~2022年）》中明确提出“发展多样化的联合与合作，提升小农户组织化程度。健全农业社会化服务体系，大力培育新型服务主体，加快发展‘一站式’农业生产性服务业。”但受农村经济整体水平、农业内部分工发育程度以及政府包揽模式的影响，我国小农户组织化程度较低，社会化服务主体发展较为缓慢；规范性的市场竞争秩序尚未形成，高端服务供给能力不足；创新意识不强，服务手段单一，造成推动小农户现代化发展进展缓慢，距离实现政策目标仍有较大差距。因此，研究推进小农户与现代农业有机衔接的组织方式和利益联结机制，探寻供需双方之间对接运行机制，是提高农业社会化服务效率的关键。
农业生产托管作为典型的农业社会化服务模式，发轫之初立足家庭经营需要，旨在通过重塑统分结构来构建农业服务供给侧和需求侧主体的双重组织，进而实现农业服务的规模供给，具有反向租赁的特征。农业生产托管在概念层面比较新颖，在实践层面则由来已久，并且近年来在山东、河北、黑龙江、山西等地推进较快。根据《中国农村经营管理统计年报》的统计，2018年全国农业生产托管服务总面积约为13.84亿亩次，比上年增长52.7%。2017年以来，中央还出台了《关于大力推进农业生产托管的指导意见》等政策文件，以支持发展农业生产托管。2017年、2018年、2019年，中央财政农业生产发展专项中分别安排资金30亿元、40亿元、40亿元支持以农业生产托管为主的农业社会化服务。实践中，全国各地因地制宜地积极探索，农业生产托管发展势头良好，各省的农业生产托管服务试点项目加速了农业生产托管在全国遍地开花。笔者调研发现，山西省的嘉禾公司、金穗种植合作社、和之瑞合作社联合社、中化集团、寿阳县左家堡村，黑龙江省的双太村农村经济股份合作社、瑞丰玉米种植合作社，甘肃省的谷丰源农化科技有限公司，以及江苏省淮安区等在农业生产托管组织方式创新上各具特色。
农业生产托管是农户等经营主体在不流转土地经营权的条件下，将农业生产中的耕、种、防、收等全部或部分作业环节委托给农业生产性服务主体完成的农业经营方式。农业生产托管衍生于农业生产性服务、农业社会化服务，其内涵及范围更为清晰，有单环节托管、多环节托管、关键环节托管和全程托管等多种形式。围绕农业生产托管概念、内涵及地方实践，已有研究主要将其与土地流转、土地托管相比较。其中，农业生产托管与土地流转的本质区别是土地经营权是否发生流转，较易区分，二者在实践与研究中并不存在概念上的争议。土地流转改变了农户的土地经营权和收益权，即农户仅保留承包权，不参与土地经营，也不参与分配土地的经营收益（入股流转方式除外），仅获得土地流转费用。而农业生产托管与土地托管的概念较为近似，生产托管和土地托管服务方的收益均来自农户缴纳的托管费、农资差价等，大部分学者基于此将二者等同。然而本文认为农业生产托管和土地托管在概念上不能等同。土地托管是指部分不愿耕种或无能力耕种者把土地托给供销社等合作组织和种植大户，并由其代为耕种管理的做法，近似于农业生产中的全程托管，农业生产托管较土地托管而言更加灵活，农户的起始接受度也更高。
部分学者认为，农业生产托管是服务型规模经营的主要形式，有广泛的适应性和发展潜力，能够促进小农户与现代农业发展的有机衔接，取得了一定的经济效益、生态效益以及社会效益，有效地促进了我国农业社会化服务的发展。由于农业生产托管概念提出较晚，且部分研究沿用农业生产性服务、农业社会化服务等概念，因此针对性研究较少，对于农业生产托管的组织方式和利益联结机制，以及服务需求和供给、服务内容和形式等深层和具体问题的研究就更少。针对目前研究的不足，本文结合我国农业生产托管最新实践和黑龙江、山西、江苏、甘肃等省份的走访调研，基于推动小农户和现代农业有机衔接的视角，采取案例研究和对比方法，总结提炼了合作社主导、企业主导和村集体经济组织主导等三种主导农户组织化的方式，并分析不同组织方式下农户与生产托管服务主体之间的利益联结机制，从而深入探讨农业生产托管推动农户组织化、服务规模化的有效手段，并提出若干针对性建议，为推动小农户和现代农业有机衔接提供借鉴和决策参考。
二、农业生产托管组织方式
1.村集体主导型
基于农户视角的农业生产托管组织方式是指农户之间以正式的或非正式的契约为媒介进行有机整合，以达到托管土地及其他资源要素的共同管理和规模化利用，进而实现规模效益。小农户数量越多，农户个性化需求越多，土地碎片化程度越严重，进而组织化难度提高，最终造成农户组织化程度降低。当前，农村至少有村集体、合作社和企业等三种力量主导农户组织化，三者的优势和着力点各不相同。
村集体主导型农业生产托管往往由村两委干部带动，将农户组织起来，统一购买农业生产托管服务，村集体只在其中发挥了组织农户的“桥梁”作用和“统”的功能，不经营农业生产托管业务。在农业生产托管初始阶段，由村集体组织农户统一开展农业生产托管，发挥了显著的示范带动作用。通过以村为单元开展整建制托管、成方连片种植，不但有效整合地边地沿，还充分发挥大型农机作业效率高、化肥药剂使用效率高及全程数据化管理的优势。村集体主导可以照顾到普通小农户，尤其是对于贫困户的带动作用明显。同时，村集体代表农户利益，直接与托管服务主体签订合同，增强了议价能力。村集体在组织农户方面具有天然的优势，容易获得农户信任，利于降低外来托管服务主体对接农户的交易成本，比如托管服务主体依靠村集体解决了指认地块、收取托管费等问题。
在组织小农户开展农业生产托管过程中，村两委带头人及其组织管理至关重要。因此，充分调动村两委干部工作积极性是这一组织方式发挥作用的关键。但村集体作为基层政权代表，而非市场主体，长期来看，不能一直依靠村干部的“情怀”来做工作。村干部与农户所获得利益没有联系，加之村务头绪繁杂，专职人员不足，村干部从事这项工作的内生动力是不足的。受限于村干部素质和经营管理能力限制，后续产业融合发展的增值能力有限。在实践中，山西省寿阳县采取“县级部署督导、乡镇组织协调、村组调度实施、服务主体规范作业”四级联动方式，整村推进生产托管试点工作。江苏省淮安区部分村集体可按规定提取当年增量的20%用于村“两委”班子成员的绩效报酬。如果当年村集体经济收入达到100万元以上，村书记奖励7200元，其他村干部奖励2400-4800元不等。
2.合作社主导型
合作社主导型农业生产托管是指由农民专业合作社或集体股份经济合作社承担服务主体职责，在为社员服务基础上，整合合作社资源，对外开展生产托管经营服务。农民专业合作社是由农户自发组织或者由能人带动，例如黑龙江兰西县瑞丰玉米种植专业合作社由大学生创办，2019年玉米托管面积10万余亩，玉米全程托管31695亩。目前瑞丰玉米种植合作社拥有的农机数量在当地位居前列。同时合作社还积极开发合作社新产品，如品牌蔬菜、杂粮、茶叶等，进一步增加社员和农户收入。集体股份经济合作社由村集体组织成立，并组建专业服务队伍开展农业生产托管业务。目前，黑龙江省兰西县双太村农村经济股份合作社，吸引了全村81%的农户参与全程托管，规模生产经营降低了农资采购成本、提高了粮食产量和村集体经济组织收入。
合作社作为以农户为主体的生产经营性组织，提高社员参与度、提高合作社经营收益、完善利益分享机制是推进合作社主导型农业生产托管的关键。合作社经营效益与社员联系比较紧密，社员通过参与合作社经营，提高了收入。黑龙江省兰西县出台的生产托管细则规定，项目扶持的集体经济合作社开展农业生产托管服务，所获取营利的70%要用于村民分红。开展农业生产托管服务的集体股份经济合作社有了经济收入，村集体实力不断增强，也进一步促进了村庄整体发展和村庄治理。
虽然合作社主导型农业生产托管推动了小农户组织化程度和农业生产要素有机整合，但是由于目前合作社自身发展存在一些问题，导致合作社主导型农业生产托管也存在一些弊端。调研显示，很多合作社社员参与程度并不高，与农户的利益不对等，在缺乏监督运营机制的情况下，规范性水平不高，带动农户的能力不如预期。与产业化龙头企业相比，合作社的人才、资金等条件较为匮乏，农机装备不够先进，产业链条延伸和对接市场能力不足，导致合作社从事农业生产的经营管理效率不高。因此需要政府强化制度设计，规范合作社发展，并且以资金或项目形式加强对合作社的扶持，引导合作社发展壮大，激活市场竞争活力。
3.企业主导型
企业主导型农业生产托管是指龙头企业、农业园区等服务主体，以获取利润或产业发展为核心，开展农业生产托管服务。企业通常会采取节约成本或提高生产效率两种方式，来实现企业效益最大化。在节约成本方面，企业会采取措施提高小农户组织化程度来降低攻关成本，并通过实现土地规模化经营来降低生产成本。为了提高小农户的组织化程度，企业通常会依靠村集体、合作社、农村能人、农机手等本地人协助，解决与农户沟通难、大型机械无法集中连片作业等难题。中化集团通过与山西省平遥市和之瑞合作社联合社合作，由联合社成员将中化公司提供的整套技术服务方案和农资输送给农民。山西省嘉禾公司采取整村推动方式，依靠村集体帮助整治田间路、指认地块、收取托管费等。在提高生产效率方面，企业通常会采取“托管服务带实物带技术”的方式，提高生产作业效率和农作物产量。甘肃省谷丰源农化科技有限公司以农资销售对象为基础，服务拓展涉及测土配方、选种选肥选药、专业农机服务、互联网培训和病情诊断、贷款和其他金融服务等。同时，在品牌建设和市场方面，还结合外部渠道和自有渠道，帮助种植户建立品牌，解决农产品销售问题。
企业距离市场端近，不根植于农村，与农户融合程度不高，对接小农户的攻关成本高，因此降低企业与小农户对接的攻关成本是促进企业主导型农业生产托管发展的关键。当前，企业类纯经营性、专业化的服务主体是推进人力、资金、科技、信息等现代资源进入乡村的重要载体，是推动现代农业发展最活跃的力量。针对企业与农户融合程度不高的问题，需要政府发挥信息沟通、中介等作用，帮助企业搭建进村入户的平台，降低其攻关成本。农业生产托管过程中的企业与小农户地位是不对等，面临侵蚀农户利益和土地非农化的风险。部分农户签订的农业生产托管合同条款规定由农户来完成农作物测产，但实际上以农户现有实力很难完成，一旦生产出现减产情况举证困难，合同条款浮于表面，农户权利难以保障，因此需要专业人士帮助农户审查合同并对企业托管行为进行监管。
三、不同组织方式下的利益联结机制
1.一般市场型利益联结机制
不同组织方式下，农户与生产托管服务主体之间的利益联结机制存在差异。调研显示，农业生产托管服务主体与农户之间的利益联结机制主要有一般市场型和股份合作型两种模式。一般市场型利益联结机制委托服务关系比较简单，对于村集体主导、合作社主导和企业主导下的农业生产托管均具有一定的适用性。服务主体与农户之间签订单纯服务购买合同，明确权责，服务和结算完成后合同终止。全程托管模式下，双方约定农户获得保底产量、保底收入。部分环节托管一般只承诺本环节作业质量，无产量、收益约束，双方利益联结较全程托管相对松散。一般市场型利益联结机制初步解决了农业生产托管供需双方的信任和约束问题，避免了农村熟人社会，农户不得不雇佣小农机手作业，造成作业质量不稳定、作业半径不够等问题。一般市场型利益联结机制适用于农户土地依赖程度高，家里缺少劳动力，为防止田地荒芜和获得稳定粮食生产收益，需要购买全程托管和部分环节托管的农户。
不同组织方式下，一般市场型利益联结具有一定差异：
第一，村集体主导型，农户直接向服务主体支付托管费，服务主体直接服务农户，集体从中发挥桥梁纽带作用。
第二，合作社主导型，农户向合作社支付托管费，合作社为农户提供菜单式的全程托管或部分环节托管服务。黑龙江兰西县瑞丰玉米种植合作社玉米全程托管服务，包括代购种子、化肥、农药，播种、喷洒除草剂、收割及运输等服务，服务收费标准340元/亩。合作社保证粮食产量不低于当地当年相同地块、相同品种产量。关键环节托管服务过程中，农户提供种子化肥等基本农用物资，合作社提供专业机械和技术人员进行机械作业和植保服务。农户选择关键环节托管服务的，合作社仅负责完成作业，作业结束后合同双方履行完成，合作社不承担任何后续责任。
第三，企业主导型，农户向企业支付托管费，企业为农户提供菜单式的全程托管和部分环节托管服务。企业收入来源多元化，经营科技、农资、农机等生产要素，以“服务带物资”方式获得团购低成本，而且部分企业具有产后销售加工经营能力，增值收益也很显著。山西省嘉禾公司对内与农民建立“粮食银行”，免费为托管农户进行粮食安全储存，解决农民收储和卖粮难题；对外与各大中型加工企业形成“订单模式”，形成稳定的外销渠道。公司与农户签订了为期3年的玉米生产托管服务合同，收取600元/亩服务费，保底产量900公斤/亩（或者保证增产100公斤/亩），农户自己销售粮食。
三种组织方式下，小农户通常通过村集体、本地农机手、农村经纪人等实现与市场主体对接，农户的收益较为单一，只获得了与被托管土地面积相应或略高的粮食销售收入，三种组织均没有促进建立小农户持续增收机制。除村集体主导方式外，另外两种方式，小农户在服务市场上仍处于劣势。
表1一般市场型利益联结机制
杜洪燕等:推动小农户与现代农业有机衔接的农业生产托管组织方式和利益联结机制研究[*本文系农业农村部农业生产社会化服务调研项目农业社会化服务组织方式和运行机制及农业生产托管监测分析(图1)
2.股份合作型利益联结机制
股份合作型利益联结机制是指农业生产托管服务主体与农户之间，针对土地、农机等签订股份合作合同，有“按股分红”、“保底产量+按股份分红”等具体形式。村集体主导、合作社主导和企业主导三种组织方式下，开展股份合作型的利益联结，差异界线不明显。调研显示，目前开展股份合作制的主要是由村集体牵头组建集体股份经济合作社开展农业生产托管业务。山西省寿阳县左家堡村开展土地入股托管试点，全村3000余亩土地，已完成70%农户、近2000亩土地入股登计，由村集体股份经济合作以土地入股的形式集中交由和之瑞合作社联合社连片种植、统一管理、保底分红，并以高于市场价1-6分/公斤的价格收粮。山西省金穗种植合作社有土地股和现金股两种形式。农户以承包地入股，土地按200元/亩折价，成为合作社社员。2018年，合作社留足发展基金后，39万元用于社员分红。
股份合作型利益联结机制，农户与农业生产托管服务主体联系的主要纽带是产权关系，农户的资源成为经营资本，托管服务主体和农户的利益联结比较紧密。托管服务主体着眼于制定长远发展规划和综合利用方案，将农户资源与服务资源进行统筹安排和综合利用。农户被“内化”为服务主体的有机组成部分，成为服务主体的资产所有者，农户对产业化过程中形成的经济利益有分割权。土地等作为农户的生产资料，除作物种植收益外，还发挥了为农户带来增值收益的潜在价值。从有利于小农户角度出发，长远来看，应该鼓励服务主体与农户建立股份型利益联结机制。股份合作型联结机制为农户建立以土地股份分红的增收机制，更能调动农户积极性。这一利益联结机制适用于依赖土地程度低，非农就业转移率高，自愿入股合作经营的农户。这一机制对农业生产托管服务主体的责任心、经营能力等要求比较高。与千家万户小农户打交道的攻关成本高，加之农户契约意识不强，经营风险和压力比较大。
四、以生产托管推进小农户与现代农业有机衔面临的问题
1.小农户对接现代农业的组织化成本高
农业生产托管的核心是在土地使用权集中的基础上，依靠农业服务规模化推进土地规模化经营。当前，小农户土地碎片化，种植结构不统一，小农户意愿分化，难以协调统一。在推动分散小农户组织化方面，面临着人口老龄化突出，农户年龄偏大，思想观念保守，主动接受服务的意识淡薄等问题，参与性的集体活动难以组织起来。大多数专业服务主体不是内植于农村，有实力的服务主体多数是工商资本下乡组建的公司，在与农户对接方面“先天不足”，难以融入农村和获得农户信任，在组织农户方面能力也有限，在破除田垄、成方连片提供服务、推动服务规模化上仍面临很大阻碍。分散的小农户难以真正成为市场经济的主体，其根本原因就在于与分散小农户建立契约关系的交易费用畸高且难以有效维护。外部主体要进入农村，都面临着交易费用过高的约束，这种约束极大影响了支农惠农政策的实施效果。出于节约交易费用的需要，无论是政府资源还是产业资本进入乡村都需要可以内部化节约交易成本的主体来代表农户与其对接。
2.带动小农户增收的利益联结机制不健全
在利益分配方面，服务主体与农户的资源占有状况和经济地位极不对等，两者之间的利益衔接机制规范化和制度化不够强，利益没有完全理顺。农户相对处于弱势地位，很难分享到农产品加工增值的好处和流通环节的商业利润。目前农户主要靠粮食增产、非农务工增收，产业链融合经营参与度不高，入股分红、多次返利等紧密型的利益联结机制不健全，带动能力强的经营模式还比较少。农户从产业融合发展中充分、持续、长期受益的比较少。农户的利益分配比例低，按规定二次返利金额比例不得低于合作社当年可分配盈余的60%，但在工作实际中能够按照章程规定，落实二次返利制度的并不是很多。在利益联结方面，龙头企业、合作社等虽然与农户初步形成了“利益共享，风险共担”的利益联结，但由于机制不健全，利益联结不够紧密，产业链条的断裂、脱节及合同违约现象时有发生。由于企业与农户之间签订的合同约束力不够，加之有些农户法律意识淡薄，导致违约现象时常发生，农户潜在地承担了较多的市场风险和自然风险。
3.农业生产托管专业化服务主体发育不成熟
主要体现在两个方面，一是当前农业生产托管服务主体呈现“小而散”的状态，总体数量较少，类型单一，多元化发展程度较低。拥有雄厚资金实力、先进生产技术和管理经验、服务能力更强的龙头企业或专业服务公司的数量更少，农业生产托管整体上还处于一个较低的发展阶段。据调研，提供生产托管服务的主体主要是小农机手、农资商和农民专业合作社，龙头企业或专业服务公司数量总占比不到20%。各类小农户组织方式、服务主体对接方式等都在探索中，开展联合合作深度不够，创新模式少。农业生产周期长、风险大，即便现在看起来是成功的一些典型模式，随着发展形势变化，能不能经过市场考验，还需要锤炼和现实时间的检验。二是服务领域拓展不够，农户仍有部分需求未得到满足。需求调研显示，目前的农业生产托管主要集中在耕种防收环节，产后部分环节的服务供给不足，有50%的农户因为服务价格高、服务种类不符合需要或当地服务主体没有提供该服务等原因而没有购买到自己需要的服务。其中，63%农户的售粮需求、72.6%农户的烘干仓储需求、80%农户的信贷需求均未得到满足。
五、以生产托管推进小农户与现代农业有机衔的路径选择
1.发挥村集体经济组织作用，增强“统”的功能
从前文的分析可以看出，以外来的农业生产托管服务主体来组织小农户，可能出现侵蚀小农户利益的情况。而要使小农户自发实现组织的难度又极大，因为提高组织化的组织信任、监督管理、利益协调等成本是一家一户的小农户所不愿和不能承担的。基于这一现实状况，在当前乡村振兴大背景下，一个可行的做法就是发挥村集体经济组织作用，增强“统”的功能。村集体经济组织既是农户的潜在组织者，又是农业生产托管的潜在服务主体。村集体经济组织与农户有着天然的联系，在协调多元农户利益诉求、组织农户统一接受规模化服务、协调服务主体与农户利益等方面具有优势，并且能够在一定程度上代表农户利益，同时也是各类外来工商资本进入农业农村领域的桥梁和纽带。发展和壮大集体经济不仅可以提升小农户的组织化水平，还可以为其提供一个长效的、内生的物质基础。
2.完善股份合作型利益联结机制，构建收益分享模式
从构建紧密型利益联结机制，强化服务主体“联农带农”的目的出发，应大力完善股份合作型利益联结机制，推广“保底收益+按股分红”分配方式，同时明确资本参与利润分配比例上限，并强化村集体、合作社在利益联结机制中的上通下联作用，以维护农民利益。在促进农户增收方面，农业生产托管增值收益除与农户自己种植收益作比较外，还应考察土地作为农户的资产，能否为农户带来财产性增值收益，推动农户由购买服务单一方式，向“土地股份+分红”等多元收入发展。在构建农业生产托管多元主体之间的利益联结和收益分享模式方面，一方面鼓励农业产业化龙头企业通过设立风险资金、为农户提供信贷担保、领办或参办农民合作组织等多种形式，与农民建立稳定的订单和契约关系。另一方面，引导合作社、龙头企业通过双向入股方式实现利益联结，支持企业以资金、技术、品牌等入股合作社，小农户以土地、劳务、资金、农机等入股合作社，解决农村产业发展的规模化和集约化问题。
3.引导多元服务主体发展壮大，盘活农村资源要素
从服务主体看，应鼓励村集体经济组织、合作社与涉农龙头企业纵向联合和交叉联合，组建服务联合体，争取更多服务和被服务机会，提升产业发展带动能力，提高整体产业链的服务能力；支持大学生、农村能人等以农业生产托管方式开展创新创业活动，培育新产业新业态，提升农村产业发展活力。在村集体经济组织比较薄弱的村，应当加强基层组织和乡村治理能力建设，充分发挥乡村两委干部的积极性。当前，我国村集体经济组织实力普遍较弱的情况下，不建议过分强调其作为供给主体的功能，而应该更加重视村集体作为服务“传接者”和“组织者”的角色，最大程度提升农民组织化程度和市场经济主体谈判地位。利用自身贴近农户的优势，协助企业、合作社搞好服务工作。在村集体经济组织实力比较雄厚的村，或是有直接开展农业生产托管服务的村，可探索提供有偿服务，从农民最急需的环节入手，逐步由单环节向多环节服务乃至全程服务发展，以培育壮大小农户的需求市场，实现分散小农户与农业大市场有效对接。从服务链条看，农业生产托管由单环节托管、多环节托管、关键环节综合托管向全产业链和全程托管延伸的过程中，面临产后环节服务薄弱的问题，需要引导农业生产托管由产前、产中服务为主向产后服务延伸，鼓励在烘干仓储、销售加工、流通等产后环节具有较强服务能力的主体参与农业生产托管。
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发表于 2021-4-26 14:08:39
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