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党国英（中国社会科学院资深学者、经济学家、研究员） 自《土地管理法》修订草案向全国人大常委会提出审议以来，每一次会议对修法的讨论都会引起舆论关注。与此次法律修订有关的土地制度三项改革试验时间已经不短，修订草案的通过也就算对改革试验做了一个总结。这意味着，我国土地制度改革暂时画上了一个句号。这项改革近日已收获很高的赞誉。
从《土地管理法》修订前后两个版本对比看，法律条款确实有很大变化。但从改革的实际进程看，修订后的法律对土地管理实际工作不会有很大影响。正如有关官员在修订草案通过后的记者招待会上所说，新的法律通过以后，土地市场、房地产业等都不会有明显变化。也可以说，新法通过之际，商界不必亢奋，百姓也不需担心自己不小心丢失什么机会，政策研究者也没有必要急于预判大的商机显现。
新法多数内容是对实践创新的追认
如同土地制度三项改革试点内容的大部分是对我国改革实践的追认一样，新法有关条款也是如此。例如，被有关官员重点介绍的新法中关于获取建设用地不再通过国家征地唯一路径实现的新内容，其实在实践中早已成为事实。
在我国经济发达地区，农村集体在改革初期大量兴办乡镇企业，使农地变为建设用地，后来绝大部分企业关闭，建设用地被用来引进村外投资者兴办非农企业。这种做法已经突破《土地管理法》的限制，但被官方默认。这种建设用地被称为“农村集体经营性建设用地”。
现实情况是，发达地区的这种土地基本上全部入市，且使用效率不高，通过整合以后还有增大供应的可能性，但整合的难度比较大。在欠发达地区，这种土地本来很少，可供入市的土地数量更少。
新法实施后，这类土地尽管可以不经过国家征地直接入市，但土地入市的规模、用途都会由政府计划控制，建设用地市场的基本形势不会明显变化。此次法律修订所涉及的征地范围、程序及补偿办法，也多由既往颁布的官方红头文件做过部署，在实践中也基本形成事实。例如，近年来我国各地的征地补偿价格已经有了显著差异，实际情形与新法要求的“按照区片综合地价进行补偿”的规定基本一致。新法所规定的关于征地范围确定的“公共利益需要”基准，其实比较宽泛，给地方政府留下了比较大的自由裁量权，所以对地方政府的征地行为不会产生明显影响。
追认改革实践创新当然也有重要意义。关注土地事务的人们大多知道，土地官司很难打。土地领域的利益纠葛复杂，相关法律不完善，红头文件比较多，地方政府的自由裁量权较大，都给“依法治地”带来了困难。很多好的做法具有地方特色，但在一个地方管用，换个地方就可能不管用，因此出现土地管理方面“一国多制”的情况。解决这些问题，需要完善法律。例如，目前多数地方对于进城落户的农村村民，并不要求其退出宅基地，但在实施村庄整理中，有的地方按照村民“一户一宅”的法律规定，把这些村民排除在“拆旧划新”政策之外，或者实行差异性政策。此次法律修订，对解决类似问题具有很大作用。
明确永久基本农田是最大亮点
此次《土地管理法》修订的最大亮点，我认为不是取消了关于获得建设用地只能使用国有土地的规定，因为在实践中这项规定早已被突破，甚至连北京城市建成区内也有集体建设用地。从国家发展的长远目标看，这次修法明确了关于“永久基本农田”的法律定位，这才是很有意义的立法行动，也是此次修订的最大亮点。
保护农地对中国可持续发展十分重要。我们有号称“世界上最严格的耕地保护制度”，但在具体落实上并不尽如人意。有时候，相关部门出台的小政策会与农地保护的大政策发生矛盾；有的地方在违反农地保护政策后仅通过罚款处理。我国并不缺少建设用地，真正问题是建设用地的使用效率太低。在现行土地管理机制下，无论增加多少建设用地指标供应，都平衡不了地方政府对建设用地需求的饥渴症。这种情形还使得拥有承包地的农户对土地用途预期不稳定，造成农业用地流转的困难，妨碍农业规模化经营发展，不利于农业现代化发展。这次修法强化了对农业用地的保护，农地的80%被固定为永久基本农田，有利于提高我国现有建设用地的产出效率，稳定农民的土地用途和土地流转价格预期，具有现实意义。目前国家正在推进永久基本农田的划定工作，新法出台将加速此项有深远历史影响的工作的推进。
新法落实有待相关条例出台
《土地管理法》相当于国土管理的小宪法，法条内容涉及土地管理的方方面面，但多为原则性条款，不会太细化。这部法律的落实，需要相关领域更具体的立法支持，需要国家行政部门出台更多管理条例细化和落实。从当前我国土地管理实践看，在以下若干问题上，配合新法的管理条例在制定或修订时应予以注意。
第一，关于征地范围，应在有关条例中做出更细致的规定。类似连片开发土地的征收，可以通过规划管理机制的创新实现建设目标，而不一定采用国家征地手段。北京市大兴区在这方面积累了很好的经验，值得推广。大兴区的做法有可能产生集体土地的高额增值收益，可以通过相关税收制度的改变进行调节。
第二，关于经营性建设用地的确定，应通过相关条例的制定加以细化。中西部地区的“空心村”较多，通过村庄整治节约出来的土地应该看作集体经营性建设用地，并给地方政府以统一置换的自主权。
第三，在实施更严格的永久基本农田保护制度的同时，应该在实行“长时段总额控制”的条件下，将其他农用地的管理权限下放到乡镇一级政府，有利于基层政府盘活利用效率低的零星小块土地，促进小城镇发展。
第四，在出台房地产税征收制度的前提下，可以探索放开农户宅基地使用权流转范围，使农村闲置建设用地能够更高效地利用起来，为提高国民经济发展质量发挥作用。“一户一宅”的标准应放在城乡统一的背景下考量，农户在城市获得稳定居所后，应该允许其将农村的宅基地流转给村外居民。防止农村出现过度建设“豪宅大院”的情形，应通过房地产税征收和环境政策调节来实现。
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发表于 2019-9-6 15:46:50
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