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刘奇（国务院参事室特约研究员，清华大学中国农村研究院学术委员会委员） 粮食安全事关国运民生。从世界范围看，粮食消费已经形成口粮、工业用粮、饲料用粮4:2:4的总体结构，中国是一个有着14亿张嘴需要吃饭的人口大国，粮食安全的首要任务是保障口粮安全。当今时代，世界各国无不把口粮安全视为实现社会稳定和国家发展的基本前提，每遇不确定性的重大突发事件，各国首先想到的是如何保证国民的吃饭问题。这次新冠肺炎疫情之初，为了稳定国内社会，一些粮食出口国迅速反应，实施严格的粮食出口管控制度。
近年来，我国不断强化粮食安全措施，粮食总产量已连续6年稳定在1.3万亿斤水平以上，口粮更是多年产大于需。但这并不代表着我国的粮食安全问题已经高枕无忧，高产出的代价是对耕地、水等资源的高消耗，粮食的持续增产增收压力正在逐渐加大。即便是现在，我国每年进口粮食也超过1亿吨。尽管其中以饲料用粮和工业用粮为主，但如果饲料用粮价格过高，养殖企业就会用口粮替代，出现人畜争粮的现象。例如2020年以来玉米价格大涨，很多农户和养殖企业在饲料配方中采用小麦替代，导致小麦拍卖成交火爆，截至2021年5月，今年小麦拍卖成交已达2779万吨，同比增长2245万吨。还应清醒地认识到， 粮食安全是国家关心的事情，农民只关心如何实现收益最大化，一旦种粮不赚钱，农民就会选择非农或非粮。玉米的教训还历历在目，2015年时，玉米的临储库存差不多相当于一年的消费量，但价格下跌后，只用了几年的时间，就从供过于求变成明显的产不足需，市场价格大涨，引发世界广泛关注。这种现象如在口粮领域发生，那就是天大的问题！一个世界第一人口大国，一旦自救不成，口粮靠国际市场调剂， 空间十分有限。比如国际市场大米贸易总量仅800多亿斤，不足我国大米消费的三成，都买回来，也救不了我们，况且都被我们买光，我们就成了上百个需求国的公敌了。因此，我国应把口粮从饲料粮、工业用粮中分离出来，制定稳定可控的口粮安全政策，这样既能减轻国家粮食安全的巨大压力，又可满足居民健康口粮的消费需求，还可缓解高标准农田建设投资不足的问题，也方便管理，稳定社会，不致因口粮造成恐慌。解决这一问题可从口粮农业、口粮农地、口粮农民三个方面入手制定有关政策。
（一）发展“口粮农业”
饲料用粮和工业用粮重点解决人们的生活品质问题，汽油贵，我们可以几天不开小汽车，猪肉贵， 我们可以调整膳食多素少荤，而口粮满足的是人们的基本生存和社会安定问题。一日三餐，人人需要， 缺一不可，这是铁律。要保证口粮供给的绝对安全和持续稳定，应对口粮和非口粮进行政策上的区分：口粮由国家把控数量和质量，实行统购统销；饲料用粮和工业用粮交给市场，完全放开。国家应出台针对口粮的专项制度：顶层设计上， 由中央农办或农业农村部设置专门部门负责口粮的生产与购销，从宏观上把控国家口粮安全。但这种统购统销不同于上世纪的统购统销， 应借鉴管仲盐铁专营的做法，放开生产端，发挥社会活力，管控住经销环节。生产管理上，建立起科学的口粮生产消费估算系统，相对精确地测算出每年口粮的产量、消费和损耗，根据测算结果发布宏观生产指标，并结合遥感卫星和数字乡村建设精准确定口粮生产地块面积。口粮售价上，由政府根据国民经济情况、当年生产情况、人民需求情况等综合确定，既要确保农民生产口粮有利可图，又要保证普通市民消费不吃力、多样化需求有保障。质量保证上，充分发挥社会主义制度优势，由国家根据标准大力推行有机种植，严控化肥农药使用量，严格把控成品口粮供给品质，保安全、保健康。这也是实施健康中国战略，防止病从口入的百年大计。
（二）建设“口粮农地”
按照现行标准，到2020年底， 我国已经建成了8 亿亩高标准农田，但每亩1500元左右的建设费用，用于基础设施投资尚且勉强， 土壤改良更无从谈起，想要实现耕地设施和质量的全面提升，一般每亩要花费6000—7000元甚至上万元。我国拥有18亿亩耕地，全部改造成高标准农田所需财政资金总量太大，短期内难以保障，低投入改造建不成高标准农田。因此， 不能眉毛胡子一把抓，必须集中资源保重点，优先保障口粮生产用地建设。国内的口粮主要是水稻和小麦，参考当前水稻和小麦种植规模， 应划定8亿亩左右的耕地集中建设， 专门用于生产口粮作物。这里的“专门”有两层含义：既要保证这8 亿亩耕地全部种植口粮，又要保证口粮全部集中于这8亿亩耕地之中， 只有这样才能真正做好宏观统筹， 确保绝对安全。同时，在建设过程中要从基础设施、土壤结构、有机质含量等多个方面制定科学合理的高标准建设指标，并严格按照指标标准进行验收和动态跟踪。还要开发好现代种业、做好科技支撑、做好现代化服务配套，实现口粮田的真正旱涝保收和可持续发展。
（三）培育“口粮农民”
高标准口粮田建好后，土地集中连片，基础建设和地力相对一致，易于扩大生产规模，建议由地方政府主导，因地制宜确定单户经营规模，并负责进行土地集中流转，控制土地使用权限，聘用专业“全科农民”进行口粮生产。对于口粮农民的选择，可以采取鼓励一些经验丰富的农民主动申请，经过严格的培训、考核、审批后，正式授予口粮生产资格证的做法，同时规定只有口粮农民可以生产口粮， 原则上应优先从家庭农场，种植大户等具有种植经验的农民中选拔。口粮农民必须树立生态道德理念， 遵循生态农业规律，严格按照国家标准进行生产。产品由政府确定合理价位，签订生产合同，确保口粮农民的合理利润空间。有了合理的口粮定价、旱涝保收的口粮田、适度规模的经营面积，种植口粮也可以成为具有竞争力的职业，在竞争条件下，农民生产的积极性更高、责任心更强，口粮的生产和供给必将更加优质和稳定。
建立口粮农业制度是由中国特殊国情决定的，古今中外无成规可循、成例可鉴，这也是一项复杂的系统工程，需要循序渐进，不断探索，逐步完善，不可能一蹴而就。但只要沿着这个方向走下去，口粮农业制度一定会在不久的将来成为可期可待的成熟制度。（来源：中国发展观察 2021年第18期）
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发表于 2021-10-26 10:04:37
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