公众对个人养老金制度的认知与期待

党的二十大报告提出：“发展多层次、多支柱养老保险体系”。2022年11月25日，人力资源社会保障部办公厅、财政部办公厅、国家税务总局办公厅联合发布《关于公布个人养老金先行城市（地区）的通知》，宣布个人养老金制度在北京、上海、广州、西安、成都等36个先行城市或地区启动实施，引发社会广泛关注。

个人养老金制度是我国社会保障体系建设顶层设计中的一个重要制度安排，是多层次、多支柱养老保险体系的重要组成部分，属于政府政策支持、个人自愿参加、市场化运营的补充养老保险制度。

公众对个人养老问题的重视程度如何？对未来养老预期如何？对落实个人养老金制度有何期待？针对这些问题，人民智库开展了网络调查，在此基础上形成智库报告，以期为促进个人养老金健康制度有序发展提供智力支持。

人口老龄化是社会发展的重要趋势，也是我国今后较长一段时间内的基本国情。我国是世界上老年人口最多的国家，人口老龄化程度已高于世界平均水平。根据第七次全国人口普查数据，我国60岁及以上人口有2.64亿人，占18.7%，其中65岁及以上人口为1.91亿人，占13.5%。习近平总书记2021年8月在河北省承德市考察时指出：“满足老年人多方面需求，让老年人能有一个幸福美满的晚年，是各级党委和政府的重要责任。”如何实现老有所养、老有所医、老有所为、老有所学、老有所乐，让老年人共享改革发展成果、安享幸福晚年，是全社会面临的现实课题和公共难题。有效应对人口老龄化，事关国家发展全局，事关亿万百姓福祉，事关社会和谐稳定，对于全面建设社会主义现代化国家具有重要意义。

调查数据显示，九成以上的受访者表示对当前个人养老问题很重视，八成以上（85.63%）的受访者对未来养老预期乐观。可从以下几个方面解读：

一是国家高度重视养老问题。习近平总书记强调：“各级党委和政府要高度重视并切实做好老龄工作，贯彻落实积极应对人口老龄化国家战略，把积极老龄观、健康老龄化理念融入经济社会发展全过程”。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》明确指出“实施积极应对人口老龄化国家战略”“健全多层次社会保障体系”，并要求“完善养老服务体系”“发展多层次、多支柱养老保险体系，提高企业年金覆盖率，规范发展第三支柱养老保险”；《中共中央国务院关于加强新时代老龄工作的意见》《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划》等顶层设计相继出炉；尤其是建立职业年金制度，出台个人养老金制度，填补了多层次、多支柱养老保险的制度空白。

二是个人密切关注养老这一现实问题。养老是关系人民群众美好生活的“国之大者”，也是个人生活的重要内容，还是个人必须重视和面对的现实生活问题。个人养老，关系着个人日常生活品质，关联着个人家庭生活幸福，影响着个人事业发展。进入新时代，中国社会主要矛盾发生了变化，具体到养老领域，就是要从满足老年人基本生活需要转变为满足老年人日益丰富的美好生活需要。养老需求的升级，对个人养老提出了新课题、新任务、新要求，要求公共政策制度给予回应。

三是新时代伟大成就奠定了公众未来养老乐观预期的基础。党的二十大报告指出，十年来，我们“建成世界上规模最大的教育体系、社会保障体系、医疗卫生体系，教育普及水平实现历史性跨越，基本养老保险覆盖十亿四千万人，基本医疗保险参保率稳定在百分之九十五”。另外，公众对未来养老预期乐观也与新时代十年全国居民人均可支配收入增加有关。从2012年到2022年底，全国居民人均可支配收入从16511元增加到36883元。其中，城镇居民人均可支配收入从24565元增加到49283元；2022年农村居民人均可支配收入20133元，较2012年翻了一番多，农民生产生活水平上了一个大台阶。

党的二十大报告指出：“实施积极应对人口老龄化国家战略，发展养老事业和养老产业，优化孤寡老人服务，推动实现全体老年人享有基本养老服务。”随着经济社会发展、个人财富增长，人民群众期盼更美好的老年生活、更充裕的养老保障，对养老保险制度体系、保障水平、服务品质都产生了新需求，对养老保险的需求从解决“保基本”逐步到满足“充足性”。当前，我国已经步入老龄化社会，政府养老金只能起到兜底的作用，“养儿防老”内涵发生变化且并非唯一选择，理财投资更面临着这样那样的困难和风险，公众不得不重视和审视“当你老了，如何养老”的问题。调查显示，受访者最为关注“拿什么养老”（58.21%）的问题，同时还有超五成的受访者表示关注“在哪儿养老”（50.93%）、“养老安全”（50.75%）、“靠谁养老”（50.04%）的问题。

“拿什么养老”，即养老资源问题。一方面，面对严峻的人口老龄化态势，公众难免会产生养老焦虑。为此，要从个人实际出发，超前谋划和提前储备个人养老资源。另一方面，公众已开始考虑并着手准备依靠自己养老的资源储备、资本储蓄问题，这是个巨大的市场需求，并正在催生新的市场供给、创造新的市场机会。为此，要坚持以群众需求为导向，深化供给侧结构性改革，创造个人养老产品服务的新供给，充分发挥市场需求的牵引和导向作用，努力形成更高水平的个人养老市场供需动态平衡。

“在哪儿养老”主要是针对传统的居家养老来说的。随着经济社会发展和科技创新进步，人们个人养老地的选择已经从居家养老单一模式走向居家养老、社区养老、机构养老、康养旅游养老等多种方式模式。“养老安全”主要是针对当前网络养老诈骗来说的。要严厉打击整治养老诈骗，全力维护老年人合法权益；同时也要关注养老场所设施的安全问题，尤其要做好公共服务设施的适老化改造。

“靠谁养老”主要是针对传统的养儿防老来说的。随着市场经济发展和社会进步，人们的养老观念和依靠力量也逐渐从传统的单一的“养儿防老”走向依靠个人力量、子女力量、国家力量、社会力量并存，个人养老依靠力量的最终选择取决于个人主客观条件的匹配度。

养老保险是社会保障体系的重要组成部分，涉及人数多，待遇刚性强，基金规模大，运行周期长，对经济社会发展影响巨大。发展个人养老金是构建多层次、多支柱养老保险体系的重要举措，对丰富居民养老保障渠道、助力实施积极应对人口老龄化国家战略、扎实推进全体人民共同富裕具有重要意义。虽说我国已初步建立基本养老保险、企业年金和职业年金、个人储蓄性养老保险和商业养老保险“三支柱”养老金体系，但养老发展不平衡不充分问题依然突出。

近期，个人养老金相关配套政策加速落地，《个人养老金实施办法》《商业银行和理财公司个人养老金业务管理暂行办法》等配套措施密集发布。调查显示，五成以上受访者认为建立个人养老金制度对“推进多层次、多支柱养老保险体系建设”（55.10%）、“减轻国家养老金支出方面的压力”（51.02%）具有重要意义（见图1）。

一是有助于推进多层次、多支柱养老保险体系建设。目前，第一支柱“城镇职工+城乡居民”基本养老保险已经基本实现了制度全覆盖。第二支柱企业（职业）年金初步建立，补充养老作用初步显现。第三支柱的个人养老金刚刚起步，未成气候。建立个人养老金制度，从制度层面补上了第三支柱养老保险的短板，为实现个人补充养老提供了制度保障。

二是有助于减轻国家养老金支出方面的压力。个人养老金制度是对国民退休后基本生活的物质保障，但长期以来我国原有的养老金缺口问题已成为影响国家经济安全的重要因素。建立个人养老金制度，一定程度上为化解我国养老金困境提供新契机，通过个人养老金的健康有序发展，可以减轻国家养老金支出压力。

三是有助于为资本市场注入新的资金“活水”。个人养老金制度不只是对第一和第二支柱的补充，更是对整个现有养老保险体系的一次改革。建立个人养老金制度，可为资本市场提供长期稳定的资金来源，完善金融供给侧结构性改革，推动我国资本市场繁荣发展。

推动个人养老金发展是健全多层次、多支柱养老保险体系，增强人民群众获得感、幸福感、安全感的重要举措，直接关系广大参加人的切身利益。个人养老金本质是一种长期储蓄工具，即把现在的钱留给未来花。调查数据显示，六成以上的受访者认为参加个人养老金制度有利于“完善个人养老理财规划”（64.24%）、“满足多样化的养老需求”（62.64%）。

个人养老金是一种自由度较高的补充养老保险，有助于通过相关制度，鼓励居民增强储蓄养老观念，提高社会整体养老保障水平，推动更多国民做好充足的养老准备。对于个人来说，参加个人养老金制度，是个人储蓄投资的市场行为，缴费完全来源于个人，产品形式是市场上经备案后的各种金融产品，政府予以税收优惠，而最终的产品收益则取决于市场，风险、收益也由个人承担，目的是实现国家、市场和个人“三赢”。参加个人养老金制度，有利于推动储蓄养老向投资养老理念的转变，形成长期有效的风险防御意识，激励国民强化个人养老责任，尽快完善个人长期养老规划；有助于满足多样化的养老需求，个人养老金制度增加了一条补充养老的渠道，回应了参加人对未来养老保险多样化的需求，增加了退休后收入来源，为参保人提供多元化的老年收入保障。

调查显示，推行个人养老金制度，超四成的受访者认为面临的问题挑战是“个人养老金制度宣传不到位”“公众主动参与的积极性不高”“民众养老金融素养有待提升”。

公众认为所面临的问题挑战中，排名前三的选项都与个人息息相关。这说明，公众是个人养老金制度的参与者，也是受益者，还是“阅卷人”。无论是“个人养老金制度宣传不到位”，还是“公众主动参与的积极性不高”，都凸显公众是主体、公众参与是关键、扩大公众参与是重点难点，都说明参加个人养老金制度完全是个人自愿参加的自由行为，也表明推广个人养老金制度还有很长的路要走。

一方面，《国务院办公厅关于推动个人养老金发展的意见》出台时间不长，一些工作还在紧锣密鼓地推进中，相关政策宣讲尚未到位、未见突出成效。另一方面，个人养老金制度是一项全新制度，推行个人养老金制度还有很多工作要做，要加大政策宣讲力度，以群众喜闻乐见的方式把政策讲清楚、把措施说明白、把服务做到位，让这项利民的好政策更好地“飞入寻常百姓家”，激发调动公众主动参与的积极性。另外，个人养老金由个人自愿参加，灵活度较高，其发展的关键取决于公众的参与度。开展养老金融教育，可以提高公众的养老金融素养和长期养老规划意识，提升公众对个人养老金制度的认知度和参与度。

个人养老金制度正式启动，是我国积极有效应对人口老龄化的重要举措，事关亿万百姓福祉，有助于引导人们及早谋划和为未来老年生活作准备，切实提高老年收入水平。习近平总书记强调：“要加快发展多层次、多支柱养老保险体系，健全基本养老、基本医疗保险筹资和待遇调整机制，扩大年金制度覆盖范围，规范发展第三支柱养老保险，积极发展商业医疗保险，更好满足人民群众多样化需求。”关于如何落实个人养老金制度，公众有以下期待与建议。

其一，遵循个人自愿原则。调查显示，51.91%的受访者期待以“遵循个人自愿原则”落实个人养老金制度。建议：一是政府要鼓励、引导公众参与个人养老金制度，也可以创造“条件”激发调动公众主动参与的积极性，但不能强制“一刀切”。二是公众要全面理解把握个人养老金制度，不宜夸大或贬低个人养老金制度的功能作用，可以根据个人的实际需要和收入情况，结合自己的未来养老规划，自主选择、自由决定、自愿参加。

其二，调动各方面积极性。调查显示，46.58%的受访者期待以“调动各方面积极性”落实个人养老金制度。建议：一是中央政府加强统筹协调，充分发挥横向协调和纵向整合的优势作用，更好调动中央和地方的“两个积极性”。二是强化政府主导，搭建金融机构养老金融体系发展平台，出台规范发展商业养老金融业务政策，鼓励金融机构优化创新养老金融产品和服务。三要调动个人积极性，加强养老金融的宣讲教育，培育个人健康养老投资理念，帮助个人树立科学的风险观和收益观，以更为有效的税优政策吸引更多公众主动参与进来。

其三，加大个税优惠力度。个人养老金的政策支持主要体现为能享受税收优惠，缴费者每年可以享受12000元的税前扣除。调查也显示，43.57%的受访者期待以“加大个税优惠力度”落实个人养老金制度。建议：一是由国家尽快制定税收优惠政策，完善有关配套政策，加大个税政策优惠力度，更好引导鼓励符合条件的人员积极参加。二要严格把关个税优惠尺度，严防“搭便车行为”，确保税优政策落到实处、惠及真正有需要的人。

其四，发挥市场决定作用。调查显示，43.21%的受访者期待以“发挥市场决定作用”落实个人养老金制度。建议：一要积极推动养老金融市场高质量发展，不断提升我国金融市场化程度，逐步提高养老金融服务水平和能力，确保我国资本市场能够更好承载养老金融的功能。二要更好发挥市场主体作用，充分调动各金融市场主体积极参与进来并发挥更大作用，提供更多优质的银行理财、储蓄存款、商业养老保险、公募基金等金融产品和服务，实现以多元化市场主体供给多样化产品服务。（来源：《国家治理》2023年3月下）