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傅琳琳（浙江省农业科学院农村发展研究所农业技术经济研究室副主任、博士、助理研究员） 仓廪实，天下安。在国际政治形势复杂多变、新冠肺炎疫情持续存在、逆全球化愈演愈烈背景下，粮食安全“国之大者”地位凸显，端稳端牢“中国饭碗”成为当前各界面临的重要考题。2022年3月6日，中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平看望参加全国政协十三届五次会议的农业界、社会福利和社会保障界委员，并参加联组会时指出，“要树立大食物观，从更好满足人民美好生活需要出发，掌握人民群众食物结构变化趋势，在确保粮食供给的同时，保障肉类、蔬菜、水果、水产品等各类食物有效供给，缺了哪样也不行。”这一重要论断提示我们，审视粮食安全的视角要从粮食安全向食物安全转型，在确保粮食安全的基础上全方位多途径开发食物资源，也为我们在保障粮食安全的同时兼顾种粮农户的收益提供了新的解题思路。
一、发展困境
2020年9月以来，国务院办公厅陆续发布了《关于坚决制止耕地“非农化”行为的通知》《关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》等文件，要求加强耕地保护和用途管制，增强粮食综合生产能力，稳定发展粮食生产。为响应中央号召，各地耕地“非农化”“非粮化”整治工作全面展开，在此期间暴露出来的问题需要深思。
1.“非粮化”与“非食物化”的尺度不清。政策下达后，部分地方政府在绝对“非粮化”和“非食物化”之间的尺度拿捏不清，因担心被问责而从严执行，导致具体操作中没有明确耕地优先利用序，采取“一刀切”做法，简单地将没有种植稻谷、小麦和玉米三大谷物的耕地认定为“非粮化”，部分东部沿海地区甚至将“非水稻”等于“非粮化”，标准不明确、认知不清晰也导致同一种作物在不同地方“待遇”不同，造成新的不公平。
2.现实紧迫性强与历史成因复杂的矛盾。一方面，在当前国内外形势下，保障国内粮食产能不仅是经济民生问题，更具战略和政治意义，紧迫性强；另一方面，在农地“三权分置”下，耕地的经营权在实际经营者手中，这便意味着耕地种植产品的最终决策权归经营者所有，从进程上看，在初次划定粮食生产功能区时，存在农户非粮作物在先、所经营地块被划为粮功区在后的现象，类似已种植非粮作物多年的农户清退难度较大；同时，粮功区划定上报权在乡镇，而部分乡镇将粮功区划定在山区且已荒芜多年，再次进行粮食作物种植成本高、难度大。
3.稳定粮食生产与发展特色农业的矛盾。近年来，我国城乡居民膳食结构呈现主粮比例逐步降低，蔬菜、水果、水产品等比例上升，结构多样化的特征。这一消费结构的变动带动了农业产业结构的调整，如浙江省提出做大做强特色农业，大力发展蔬菜、水果、茶叶等特色农产品为代表的十大农业主导产业。在“非粮化”整治中，部分地区将现状用于瓜果、水产、苗木、蔬菜等“非主粮”的土地都当作整治对象，均要求恢复为主粮生产，粮食产业与其他产业之间结构性矛盾突出，导致大量地理标志认证或“名特优新”农产品供给不足、社会不稳定、政府信用降低等隐患。
4.保障粮食安全与增加农民收入的矛盾。近年来，随着农资价格、劳动力成本、土地流转租金不断上涨，粮食生产成本高效益低愈加明显，与经济作物的收益差距也较大，特别是随着农村一二三产业融合项目的推进，农户在种养结合、农文康旅融合、农业全产业链等新型经营中获得的增值收益大大提升。但“非粮化”整治使花卉、苗木、水果等业态难以为继，“非农化”整治加大了主体申请库房、晒场、育苗和加工用房等建设用地的难度，导致部分在建的农村产业融合项目停滞，继而直接影响了农民收入提高。
5.政府工作任务重与农户配合意愿低的矛盾。整治工作涉及多个职能部门，部门之间存在权责交叉，监管和执法主体不统一的现象。同时，“非粮化”整治工作有时限要求，清退时一些产品未至收获期，无法及时出售以减少经济损失，加大了整治成本和难度。此外，各地的补偿标准差异较大，亩均补偿标准从几千元到几万元不等，导致部分被清理腾退农户心态失衡，导致机会主义倾向。
二、发展策略
1.优化保障理念，树立“大食物观”。在新消费理念指引下，传统的粮食安全概念已经不能满足当前食物消费需求升级的需要，需要树立大食物观，优化“非粮化”为“非食物化”，构建可持续的食物安全保障体系，既要保障“米袋子”安全，也要保障“油瓶子”“菜篮子”“肉盘子”“奶罐子”安全。在实际操作过程中，耕地保护“非粮化”政策中的“粮”可从本义的谷类、薯类、豆类扩展延伸到主要食物，耕地中允许一定比例的不破坏耕作层、不影响粮食生产能力的“非主粮”作物的生产，适当增加地方粮食种植的灵活性。
2.坚持藏粮于地，改善生产力布局。坚持藏粮于地，要保持足够的资源数量，确保18亿亩耕地红线，落实好“农田必须是良田”，加快建设旱涝保收高标准农田，努力实现耕地资源的永续利用。鼓励地方积极开垦荒地、复垦造地，将“三调”中可恢复潜力地类参考耕地管理，允许其生产“非粮”食物，确保耕地总量不减少、质量不降低。在此基础上，加快全域土地综合整治，在坚持总量安全、比较优势、规模经济、产业链一体化发展的原则基础上，根据地形地貌、气象水文、土壤类型、产业基础等资源禀赋和资源环境承载力，优化农业生产力布局，促进耕地规模化，推进农产品逐步向优势地区集中，建成一批生产基础稳固、产业链条完整、聚集集群融合、绿色优质高效的国家粮食安全产业带和优势农产品产业带。
3.落实藏粮于技，提高粮食产能。实施科技强农，创新发展生物技术、装备技术、降耗技术、信息技术等，下决心把我国粮食种业搞上去，实现种业科技自立自强、种源自主可控，增加粮食产出总量，提高粮食品质，增加粮食生产效益，减少自然、疫病灾害，抵御市场风险，实现可持续发展。实施机械强农，以适应丘陵山区、设施大棚和家庭农场的微型化、轻便化、多功能农机装备为重点，优化育秧育苗、粮食烘干、稻米加工、机具库棚等配套设施建设标准和规划布局，建立先进适用农机具需求清单，加快补齐重点领域农机研制使用短板，加大基础设施宜机化改造。
4.推进制度创新，保障农户利益。构建有中国特色的粮食支持保护制度，适当加大对多季粮食作物的补贴力度，形成可积极引导农民从事粮食生产的财政、金融、保险、期货等多元政策工具和政策框架，激活粮食生产的主体、市场和要素。鼓励各地探索建立土地租金差别化调节机制，制定流转土地种植粮食作物的租金指导价和财政支持办法，降低种粮土地成本。各地“非农化”“非粮化”整治工作应遵循实事求是原则，协调好政策严肃性和执行灵活性的关系，适当考虑作物的季节性特征，采用以时间换空间方式，统筹考虑实施进度、力度及与百姓收益间的关系，做到物尽其用、杜绝浪费，综合效益最大化。
5.深化产业融合，提升社会服务。在南方水网地区创新发展稻-渔、稻-虾、稻-蟹、稻-鸭、稻-蛙等生态循环种养模式，实现“一田两用、粮渔/畜共赢”；推动粮文康旅产业深度融合发展，延伸粮食产业链，发展粮食精深加工，拓展粮田功能，提高产粮综合效益。大力发展种粮家庭农场、合作社，培育新型职业农民，提升粮食生产能力。发展现代农业生产性服务业，建设数字化农机服务平台，培育发展“全程机械化+”新型专业服务组织，推广“农机企业+合作社+农户”“合作社购买+农民租用”等模式。（来源：《中国农民合作社》2022年4期）
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