[治理策略] 张嘉凌：制度供给视角下乡村治理能力提升的内在机理

党的十九大提出的乡村振兴战略，强调健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，这是党从战略高度和全局角度对乡村治理体系和治理能力建设提出的重大要求。乡村治理能力的提升，是乡村振兴的基础和保障，是国家治理能力现代化的基石。中央要求“以改革创新和制度建设、能力建设为抓手”，加强乡村治理体系和治理能力现代化建设。由此可见，乡村振兴背景下的乡村治理能力提升，是一个具有重大现实意义的课题。

学者们对提升乡村治理能力问题进行了大量探讨，总体上，这些研究主要从三个层面展开。一是体系层面，认为乡村治理体系是乡村治理能力的基础，通过完善乡村治理体系，进而提升乡村治理能力。尤其认为健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系抓住了提升乡村治理能力的命脉，激活了乡村治理的主体协同力、机制融合力和有效创造力，能够创造出优质的乡村治理能力。二是主体层面，从国家、党组织、村民自治组织、社会组织以及村民等不同主体出发，强调国家承担提升乡村治理能力的基本责任与使命、党建嵌入乡村治理、在乡村治理中实践和运用协同共治、多元治理主体有效参与、以组织化增强农民主体作用等，为乡村治理能力提升创造资源、条件和路径。三是技术层面，认为新技术为提升乡村治理能力提供了技术支持和智能支撑，利用现代技术提升乡村治理能力已是大势所趋。

实际上，随着乡村振兴战略的实施，制度供给问题对乡村治理能力的影响日益突出。当前乡村公共政策的实施、制约乡村治理能力困境的破解，越来越需要通过制度供给实现。乡村治理能力的提升，关键在于有效的制度供给。因此，中央提出“推进体制机制创新，强化乡村振兴制度性供给”。学界也认识到了制度供给的重要性，认为有效制度供给是乡村治理能力现代化的内在要求，制度供给落后、制度供给与治理需求不匹配、提升制度供给整体效能是乡村治理能力提升面临的制约和挑战。这些研究虽具有开拓性、启发性，但没有对制度供给与提升乡村治理能力之间的逻辑关联、转换机制、实现路径等进行深入分析，相关理论建构也明显不足。所谓制度供给，就是制度的生产与运作，是政府基于特定目标，在既有条件之下进行的制度设计和创新。实际上，乡村治理就是国家不断地通过制度供给从而达成治理目标的实践活动，制度供给与乡村治理能力密切相关。本文从制度供给视角，以兴县农村发展合作总社（以下简称“合作总社”）的发展实践和运作为案例，探讨合作总社的制度供给如何提升乡村治理能力，分析其内在机制和实现条件，继而为深化基层实践提出思考。

位于吕梁山区深处的兴县，是国家级贫困县，全县大部分村庄集体经济极为薄弱，来自产业发展的集体收入非常少。分田到户以来，全县农村一直处于由村委会代行村集体经济组织职能的状态，村委会不具备企业法人资格，无法发挥农村集体经济的功能。农民脱贫增收困难，村庄发展后劲不足，村干部工作主动性不高，村庄公共事务无人关心，村级治理面临失能的风险。在这样的背景下，兴县开启了“合作总社”为载体的制度供给实践。

政府是制度供给的主体。兴县从实现乡村振兴的全局和长远角度出发，在村一级组建合作总社，作为全新的农村集体经济组织。兴县将制度设计放在第一位，明确了成立合作总社的程序和步骤。合作总社的组建，由村党支部和村委会具体负责。第一步：搞好前期筹备工作，召开村“两委”联席会议和村民代表会议，广泛深入听取村民的意见和建议，在获得村民同意和支持的前提下，由村“两委”主干作为发起人，以村集体名义注册成立，以农民专业合作社法人身份从事经营活动，并办理完善相关手续。第二步：股份认缴工作结束后，由发起人召集全体社员召开合作总社成立大会，共同讨论制定章程，选举理事会、监事会。理事会设理事长1人、理事若干人。理事长原则上由村委主任或党支部书记担任，也可由理事会选举产生；监事会设监事长1人、监事5—7人，监事长原则上由第一书记、驻村工作队长、乡镇包村干部或村党支部书记兼任（也可由社员大会选举产生）。

为了稳妥推进合作总社，兴县选取河儿上村为试点成立全县第一个合作总社。合作总社成立后，积极引导村民以土地、资金等额入股。除村“两委”班子成员和全体贫困户必须入社外，其他村民完全自主、自愿。村民以等额股份形式加入本村合作总社，一般每位村民50—100元，一人一股，不能超额，所有社员享有同等权利。同时，村集体与项目实施直接相关的资源，如集体荒山荒坡等，都进入合作总社。此外，兴县允许将财政投资的涉农资金量化为村集体的股金，允许将财政补助形成的资产量化为村集体资产转交给合作总社持有和管护。合作总社组织社员投工投劳，共同参与项目的运营。通过一系列的规则和程序，合作总社成为一个功能完备、能力成熟的市场主体。

兴县创新财政资金投入方式，通过公开议标，支持合作总社承接实施。通过议标形式分别为合作总社提供植树造林项目以及100万元以下的道路、水利、美丽乡村建设等集体公益项目。合作总社承接的所有项目工程，都要按照“四议两公开”程序实施，向社员公开，强化社员参与和全程监督。同时，合作总社组织社员投工投劳，共同参与项目的运营。由合作总社实施的工程项目，社员们都会当成是自己的事，对建设更上心，更愿意出力。合作总社建立了完备的农户参与和利益分配机制，妥善处理各方利益，理顺合作总社内部的经济分配关系，既保障集体和社员的合法权益，也调动社员和管理人员的积极性。

此外，在村级合作总社基础上，兴县还构建了三级运营体系。在乡镇一级成立合作总社联合社，实现区域内优势互补、共同发展；在县一级成立合作总社协会，开展指导和规范工作，协调县级层面的政策和措施。在此过程中，兴县及时完善相应的制度设计，出台了《关于创新体制机制推进农村经济发展合作总社的若干意见》等一系列规章制度，规范合作总社的建立和运行，同时开展指导服务、做好技术辅导、做好风险防控、支持发展创业、帮助选育人才等，进行灵活支持，促进合作总社平稳起步。

“提升乡村治理能力”是兴县发展合作总社的指导方针和根本目标之一，合作总社的制度运作，盘活了集体经济，重塑了乡村治理，从不同层面显著提升了乡村治理能力。

再造集体，盘活了集体经济。合作总社组建之后，产生了具有企业法人地位的集体经济组织，弥补了一直存在的“缺环”。通过承接国家的资金投入，村集体经济组织就有了用武之地，可以在生产服务、经营管理等方面真正履行职能，让集体焕发生机和活力。依托合作总社，群众组织起来成为产业发展的主体，培育一大批新型产业，激发了乡村振兴的内在动力。仅仅两年时间，全县共成立合作总社383家，开展业务总金额达到1.33亿元。

重塑治理，改善了乡村治理。首先，扭转村级治理的无力状况。随着集体经济的发展壮大，村级组织开始有了力量，撬动村庄走出治理窘境，村级治理愈发有活力。其次，调动村干部和村民的积极性。合作总社的运行，将村干部和村民热情激发起来。干部有了底气，集体有了收益，工作开展的方式和手段更加多样，村民的精神面貌变好了，参与村庄事务更加积极。最后，提高基层组织的权威地位。伴随合作总社公开透明的经营活动，村级组织的运转更加规范，村民的信任度和满意度明显提高，村级组织的向心力和凝聚力显著增强。

在动态的运作实践中，合作总社的制度供给推动了村庄组织网络和治理体系的重构，推进了村庄治理的再生产。具体来说，以自主性组织结构和市场化运行机制，实现资源整合；以政策与群众需求有效衔接，促进政策落实；基于紧密联结的经营调解，重塑集体发展；从经济到治理的效能拓展，激活群众自治，从而提升乡村治理能力。

资源整合是乡村治理的基础，也是乡村治理能力的重要体现。当前由于分散、闲置的资源难以有效整合，乡村治理没有资源依托，陷入了“巧妇难为无米之炊”的境地。合作总社能够最大限度地整合资源，把各种力量捆绑起来共同发展，通过有效组织和机制运行使资源得到盘活与利用，使乡村获得统筹治理的能力，激活乡村的内生动力。

合作总社构建了一个资源整合的组织结构。资源整合涉及不同主体和对象，需要进行广泛的利益调解，必须由一个专门的、持续运转的组织机构来承担，而合作总社较好满足了这些要求。合作总社对资源的整合是结构性的：首先，人的合作。合作总社吸纳村庄内全体村民参与，对村民不设门槛，成员构成具有广泛性、普惠性，最大限度将村民整合进来。村民作为村集体的成员，愿意加入合作总社，这是合作总社的独特优势。其次，资产的合作。依托合作总社，通过“三变”改革，村集体将集体的各种资源性资产量化到本集体成员，然后将集体的经营性资产和村民自己的承包地等进行合作，解决土地等资产的碎片化，在凝聚不同群众诉求的基础上，集中起来办大事。再次，资金的合作。合作总社能够将政府扶持资金、村民入股资金和村集体自有资金都整合进来。合作总社作为专门组织，对资源的整合是全方位、可持续的，因而得以激活农村生产要素，实现经济社会效益最大化。

合作总社还形成了一套资源整合的运行机制。资源整合是一个复杂的动态过程，必须要有健全的运行机制作保障。合作总社在实践中形成了具有规范性和开放性的运行机制。

其一，规范的整合。随着权利意识和法治观念的深入人心，乡村治理日趋规范化，越来越强调依法办事、依规办事。资源的整合也不例外。合作总社的章程、制度、群众监督等，为资源整合提供了运行框架。在严格的规则和程序约束下，合作总社依法依规进行资源整合，明晰相关方的权利和义务，减少了利益冲突和各方阻力，确保资源整合平稳有序。同时，“有效的资源整合需要不同参与主体的积极回应和配合。”村民作为权益完整的个体，在资源整合中的主体地位得到充分尊重，在入股、分配方案设计等事务中广泛行使了权利，村民参与资源整合的积极性得以充分调动；合作总社在有效回应村民诉求的过程中，获得了持续而有活力的资源整合能力。

其二，开放的整合。合作总社能够突破空间限制，将区域内资源整合起来。随着经济社会的快速发展，乡村之间、城乡之间的要素流动更加频繁，资源在更大空间范围内配置和利用，乡村发展和乡村治理的开放性特征也越来越凸显。“一般而言，农村集体经济组织以行政村或自然村作为基本范围，集体经济发展也以此作为基本单元进行谋划和推进。但立足于单个行政村或自然村建构的集体经济组织所拥有的各类资源资产数量等往往有限。”乡村发展和乡村治理的现实，要求突破行政边界的约束，整合区域资源实现联合发展。合作总社的运行超越了行政建制的边界，开拓了更多的发展机会。合作总社通过乡、县联合的形式，实现了跨村、跨乡的资源整合，形成“抱团发展”的格局，拓展集体经济发展空间。

在乡村振兴背景下，国家加大了对农业农村的支持力度，越来越多的支农政策需要通过乡村落实。而“政策落实依赖政策执行主体的治理能力，两者的匹配性直接影响政策落实的效果。”合作总社能够充分发挥相关主体的能动性和创新性，实现政策与群众需求的有效衔接，避免政策执行困难、走样甚至扭曲等问题，使乡村治理的能力得到提升。

一方面，合作总社能够实现政策执行与群众需求的精准联结。国家支农政策执行面临的首要问题是政策如何与需求相对接，政策执行与群众需求的匹配是政策执行的前提。通常情况下，通过项目、工程等方式向乡村输入资金，往往将村民排除在资金使用之外，村庄的自主性和村民的主体性缺失，无法真正满足群众的需求，进而造成涉农政策执行和资金下乡的“最后一公里”困境。合作总社的建立，改变了这种情况。合作总社既是政策执行的实施主体，也是村民需求的表达载体。通过合作总社，自上而下的政策执行与自下而上的群众需求实现了创造性整合。通过精准联结，农民群众对政策更加了解，对政策执行更加认同，知道资金等该用在什么地方、怎么用，政策执行也拥有了更加广泛的社会基础，获得了更加坚实的合法性。同时，“在地方政策执行能力短缺的情形下，组织结构再造不仅是权力-利益重塑的过程，也是赋予治理能力的过程。”合作总社作为承接支农政策的专门载体，可以消除不必要的中间环节，避免政策目标的偏移和资金的损耗，确保国家投资的效益和效率。依托合作总社，自上而下的资金承接与乡村组织建设结合起来，将国家的政策支持转变为乡村治理能力。

另一方面，合作总社能够促进实施主体与目标群体的良性互动。公共政策的执行情况最终取决于政策相关主体的参与程度。在乡村，村民既是政策执行的目标群体，也是政策执行的参与主体。“政策执行表现为一个充满合作性、创造性、能动性、策略性的多元互动过程”，激发村干部和村民参与政策执行的积极性，是实现政策落地的关键。合作总社能够动员和组织村干部和村民参与到资源的使用和建设中，使乡村获得政策执行能力。“政策距离农民越近，政策参与性越高，越有利于政策进村入户。”合作总社承接资金投入，将原来政府的事，变成村民自己的事，社员组织起来投工投劳，共同参与项目的运营。社员和管理者都是本村人，能够较好避免出工不出力、劳动效率低等问题，也能够避免少数人把持项目建设带来的“精英俘获”等问题，完成政策目标。同时，内生主体的积极参与能够使政策执行效果得到显著提升。合作总社在政策执行中的灵活性和自主性，调动了群众的积极性，从而带来不一样的成效。合作总社实施的项目，不仅工程质量有保证，还能节省成本、扩大建设范围，为项目的可持续、自我增值提供条件，从而使财政效益最大化。从政策环境看，自上而下的政策任务给乡村治理带来巨大执行压力，合作总社创造性地执行政策，实现政策与需求的有效对接，提升了政策执行力，达到更好的政策效果。

集体发展是乡村治理的重要抓手，也是实现乡村有效治理的物质保障。合作总社通过强化利益联结、培育经营素质、重塑调节和分配功能，构造了紧密型的共同体，激活了集体经济组织在发展集体经济、服务集体成员、调节个体和集体行为等方面的功能作用。

其一，持久稳定的利益联结强化。利益是集体经济的基础。利益关联薄弱会造成集体发展内生动力不足，利益关联紧密能够为集体发展注入动力。合作总社的重要功能，就是重塑相关利益，以共同利益将孤立的集体成员连接起来，增强集体的利益联结能力。集体经济本质上是农民合作行为和合作关系的制度化体现，是更紧密、持久、稳定的利益联合。集体的发展必须基于长期理性，基于个体的共同利益，个体形成维护共同利益的自觉，这种长期理性能够有效避免短期行为。合作总社作为新时代条件下的利益型集体经济，适应了现代市场经济的要求，并获得成员的认同和归属。合作总社的利益整合包括差异性利益、普惠性利益和发展性利益，充分关注了不同群体的诉求。这种多层次的利益联结，促进了村民个体与村庄集体的高度融合，将集体凝聚成为紧密的利益共同体，促进集体经济的发展壮大。

其二，着眼长远的经营素质培育。集体的经营能力既是集体经济长远发展的关键，也是乡村治理能力的重要体现。合作总社的制度供给，撬动了集体经济的运转，并在实践中不断培育和增强集体的经营能力。一方面，培育了集体的经营意识和捕捉市场机遇能力。合作总社按照市场化方式运营，筹资成本小，具有明显竞争优势。在实践中，探索形成了“政府+合作总社+社员”“公司+合作总社+社员”等不同模式，通过土地流转、生产托管、订单种养等方式，发展现代农业产业，经营范围不断拓宽。另一方面，培养了一批具有经营能力的管理人才。起步初期，各个村庄普遍缺乏掌握相关实用技术又懂经营管理的人才。合作总社在理事长等管理者的带领下进行发展，管理者们经受住了实践考验。在经营过程中，管理者进一步了解了市场，提高了管理能力，积累了经验，为未来的发展奠定基础。

其三，有约束力的调节功能重塑。村集体经济实力越强，村庄治理的手段越多、能力越强，反之亦然。合作总社的成立极大增强了集体经济组织的活力，村集体有了相应收入，获得了调节和分配能力。村集体的调节和分配功能能够有效约束个体行为，形塑村庄的内生秩序，将分散的村民整合到集体发展的轨道上，既体现集体优越性，又调动个人积极性。壮大起来的集体经济组织，成为乡村治理的重要主体，并重构乡村治理体系。同时，集体资源使用和利益分配的程序化运作，促使村庄和村民的行为更加规范，权责关系更加清晰，经济规则转化为村庄治理的规则，丰富村庄的治理资源。以经济发展撬动治理，以集体壮大支撑治理，激发村庄自我发展的动力。村集体的调节和分配行为，增强了村民的责任感，培育了其集体意识，促进集体经济的进一步发展和村庄治理的不断优化。

群众自治能力是乡村治理能力的基础。乡村治理能力的提升，要以群众自治能力的提升为依归。在实践中，合作总社从三个方面显著提升了群众自治能力。

第一，合作总社夯实乡村社会的组织基础。

一方面，合作总社的发展，增强了基层党组织的群众组织力。增强党的群众组织力，强化基层的引领和组织功能，是乡村治理能力的核心所在。合作总社对于强化基层党组织的核心地位、增强党组织的向心力和凝聚力具有极大促进作用。依托合作总社带领村民发展致富，党组织在群众中的信任度和支持度大幅提升。基层党组织是群众自治的领导核心，基层党组织政治功能和组织力的增强，为群众自治的发展奠定了坚实基础。另一方面，合作总社将分散的农民组织起来。集体经济既是一种经营方式，也是人们的一种特定组织方式。合作总社是一种组织和动员农民的全新方式，组织性是其基本特征。面对孤立分散的农民，乡村治理能力不可能真正提升。组织起来的农民才能真正成为乡村治理的主体，焕发出建设美好生活的活力。合作总社作为村民的自主性整合，完全依靠愿意合作和参与组织的农民自己形成的共同规则来维持合作及组织的延续和存在，实现责、权、利的统一，具有自我约束和集体行动能力，重塑农民的组织性。

第二，合作总社撬动群众自治的主体活力。

制度供给本质上是为乡村治理提供一套全新的、稳固的规则，通过营造村庄公共生活，引导村民关心和参与村庄治理，促进乡村社会的有序运行。以合作总社为核心的实践，包括决策、管理、激励、监督等治理环节，能够将个体化的村民动员进来，通过利益分配和共同发展，增强村民对集体的信任和认同。合作总社的制度安排鼓励村民自主参与集体事务的全部环节，让村民的主体作用得到充分发挥。同时，在实践中注重培育村民的现代公民意识，提升村民的参与能力，不仅让农民有获得感，更有参与感和责任感。兴县把改善乡村治理、提升公共服务与合作总社的收益分配结合起来，在收益分配时充分考虑公共服务改善和村民履行义务情况，形成了一套有效的激励约束机制。同时，开展公益事业建设，把组织敬老孝亲、卫生整治、文明评选等活动作为丰富乡村治理的有效抓手，不断激发乡村治理的活力。

第三，合作总社拓宽村级治理的自主空间。

乡村治理中的许多事务无法通过乡镇或更高的层面处理，必须通过群众自治来解决，需要村民自己组织起来，通过群众自治方式高效率、低成本地解决问题。增强村级治理的自主性，在国家支持下培育乡村的内生秩序和内生治理机制，是提升乡村治理能力的内在要求。合作总社在运行中，始终注意确保村级治理的自主性和灵活性，避免造成国家权力介入与乡村治理之间的张力。政府通过合作总社，为乡村提供治理资源，并赋予资源使用上的自主权，增强乡村的自主性。合作总社的运行不是外在于村庄治理，而是将资源整合、资金承接转化为村民共同关心的公共事务，引导村民参与到村庄建设和治理中，调动村干部的积极性和主动性，通过民主方式保障村级治理的自由度，促进群众自治的有效运转。

从兴县的实践来看，合作总社是一整套行之有效的制度供给，能够从资源整合、政策落实、集体发展和群众自治四个方面显著提升乡村治理能力，对于普通农业型村庄以及农业型县区的发展和治理具有重要推进作用。合作总社通过自主性的组织结构和市场化的运行机制，实现了乡村资源的结构性、规范性和开放性整合，为乡村治理提供了资源支撑和治理抓手；合作总社能够实现公共政策与群众需求的有效衔接，激发内生主体参与政策执行，克服了政策执行的“最后一公里”困境，将国家政策支持转变为乡村治理能力；合作总社通过强化集体利益联结、培育集体经营素质、重塑集体调节和分配功能，促进集体经济的发展壮大和村庄治理的优化升级；合作总社通过夯实组织基础、撬动主体活力、扩宽自主空间，丰富乡村治理的有效抓手，促进乡村治理能力和治理效能的提升。合作总社虽然在基层实践中生成，但作为总体性的制度供给，能够实现提升乡村治理能力的目标。

乡村治理能力提升是一个复杂的系统工程。制度供给提升乡村治理能力，需要构建一整套相互衔接的制度体系。结合上述结论，本文提出三点政策建议：一是注重治理延续性。乡村治理具有很强的延续性，要充分考虑乡村的发展演变和治理基础，自上而下与自下而上相结合优化制度供给。注重制度供给与既有制度、正式制度与非正式制度的统一和协调，增强制度的适应性和有效性，让制度真正运转起来。二是注重现实需求性。制度供给必须突出需求导向，立足现实难题，结合乡村内生需要和动力，增强制度供给的整体性、系统性和前瞻性，从整体上提升乡村治理能力。三是注重乡村自主性。来自外部的制度供给，必须与乡村内生治理结构调适得当。吸纳制度实践者和需求主体参与到制度的设计和运作中，给农民选择权利，给乡村自主空间，在制度供给与基层实践的互动中提升乡村治理能力。（来源：中国农村学）