[产业策略] 涂圣伟：城乡融合发展要走出的认识误区

涂圣伟（国家发改委产业经济与技术经济研究所研究员）

城乡关系是基本的经济社会关系，处理好城乡关系是世界上任何致力于实现现代化的国家都无法回避的问题。对我国这样一个人口众多特别是农村人口占很大比重的国家而言，城乡关系的调整变化，对整个经济社会发展都会带来重大影响，一定程度上关系到中国式现代化建设的成败得失。习近平总书记指出：“要把乡村振兴战略这篇大文章做好，必须走城乡融合发展之路。” 城乡融合是城乡关系的高级形态和必然趋势，是推进乡村振兴的重要路径。但从实践看，对于什么是城乡融合发展，以什么方式推进城乡融合发展，如何处理城乡融合发展与乡村振兴的关系，存在一些认知和行动上的偏差。走好城乡融合发展之路，全面推进乡村振兴，需要加快破除这些误区。

把握城乡融合发展本质内涵，避免多个概念混用或简单替代

关于城乡关系的表述，目前主要有统筹城乡发展、城乡发展一体化、城乡融合发展三个概念。三者在目标取向上有共同之处，在精神实质上一脉相承，在核心要义上不断丰富，反映出我们对城乡关系认识的不断深化。但是，这并不意味三个概念可以混用，甚至相互替代。

如果将统筹城乡发展、城乡发展一体化、城乡融合发展简单等同，只看到三者的联系而忽视了它们的差别，要么会由于概念过多而无所适从，要么会产生概念雷同的认识而无法全面把握概念实质内涵，进而在政策执行中出现偏差。从区别看，统筹城乡发展着眼城乡共同发展，目的在于解决城乡二元分割、发展不同步的问题，把工业与城市、农业农村与农民的现代化整合为同一个历史过程。城乡发展一体化突出城乡协调发展，力图通过调整城乡利益关系，补齐乡村发展不足的短腿，促进政策上的平等、国民待遇上的一致。不论统筹城乡发展还是城乡发展一体化，都强调通过调整重城抑乡的“汲取型”政策，推动由“取”向“予”的政策转型，来改变城乡资源要素流向，强化工农城乡联系，解决“城市有、农村没有”的问题。

相比而言，城乡融合发展破除了城市代表现代、乡村代表落后，乡村必然被城市所取代的观念误区，更加突出城乡互补发展，更加强调城乡功能差异和各自特色的彰显，更加强调城乡之间的共生关系，着眼从根本上破除城乡二元结构，通过制度改革、政策调整和市场建设，来激活主体、激活要素、激活市场，重塑城乡关系。

尊重城乡功能差异，防止城乡融合发展变成城乡一样化

一些人认为，推进城乡融合发展，就是要完全消除城乡差别，这是一种典型的认识误区，是将城乡差别与城乡差距、城乡二元结构等概念简单等同的结果。由此，往往造成要消灭乡村，或者把乡村建设得完全像城市一样等认识和行动上的偏差，最后使城市不像城市、乡村不像乡村。

固然，破除城乡二元结构，消除城乡对立，缩小城乡发展差距，是推进城乡融合发展的应有之义。但是，推进城乡融合发展，要消除的是制度性、历史性因素造成的城乡公共资源配置、公共服务享有、基本权益保障等方面的差距，而不是要消除城乡空间的功能差异。

[color=rgba(0, 0, 0, 0.9)]乡村是一个具有自然、社会、经济特征的地域综合体，兼具生产、生活、生态、文化等多重功能，与城镇共同构成人类活动的主要空间，各自发挥着不可替代的重要功能。“无论发展到什么程度，城乡始终是有差别的，有些方面如交通信息等城市会优于农村，有些方面如生态环境等农村又会优于城市，但终极的目标应当是，虽有城乡之别，而少城乡之差。” 不管城镇化发展到什么水平，乡村都不可能被替代或消灭。推进城乡融合发展，既要“求同”，也要“存异”，应充分发挥城乡各自功能，构建互补互利、具有多样性和灵活性的功能体系，促进城乡协调发展、共同繁荣。

遵循城乡发展规律，力戒超越阶段急于求成、急躁冒进

城乡融合发展是一个自然历史过程，也是一个涉及面广、关系复杂的系统工程。当前，加快推进城乡融合发展、重塑城乡关系固然具有现实紧迫性，但这一过程必然是复杂的、艰巨的、长期的，对此要有清醒认识。如果对城乡融合发展过程的长期性、复杂性认识不足，就容易脱离实际、超越阶段而急于求成、急躁冒进，埋下一些隐患。

全球范围内，西方发达国家在实现现代化的进程中，从城乡对立到城乡融合，经历了一个长期而缓慢的过程。我国通过“四化同步”发展能够有效缩短这一进程，但城乡融合发展也不会是一蹴而就的，必然是一个从量变到质变循环往复的上升过程。关于城乡关系发展演变规律，马克思恩格斯从人类社会生产力和生产关系矛盾运动视角进行了揭示，认为城乡分离、对立的根源是生产力发展和生产关系变革的结果，大力发展社会生产力、消除私有制是实现城乡融合的根本途径。由此看，城乡关系由生产力水平决定，实现城乡融合发展必须具备一定的物质条件、社会条件和经济组织条件。

目前，我国生产力发展在总体上依然处于社会主义初级阶段水平，城乡区域发展差距大，城乡关系呈现较为复杂的多样化格局，如果不顾发展基础，超越发展阶段，忽视区域差异，急躁冒进、齐步走或“一刀切”模式推进城乡融合发展，就难免会走一些弯路。必须保持战略定力和历史耐心，把战略坚定性和策略灵活性结合起来，“致广大而尽精微”，加快发展社会生产力，积极创造城乡融合发展的条件。

深化城乡二元体制改革，避免“只合不融”“为融而融”

城乡融合发展是一个多层次、多领域、全方位的全面融合概念，是以城乡要素自由流动、功能深度耦合、权利平等化为基本特征，形成新的地域组织结构、均衡化资源要素配置格局、互补型城乡功能形态等，最终实现人的全面发展的动态过程。城乡融合发展，不仅涉及城乡经济和物质空间的融合，也包括社会、文化、制度等层面的深度融合。

实践中，一些地方将城乡融合等同于搞城乡建设，比较重视城乡基础设施的互联互通，在“看得见”的融合上下的功夫比较多，乡村基础设施完备度、公共服务便利度、人居环境舒适度得到了较大改善，但在城乡社会融合、文化融合等方面进展不快。特别是，实现城乡融合发展不仅是建设和发展问题，更是改革创新问题，如果不从根本上破除城乡二元结构体制机制壁垒，不仅发展会受到限制，真正的融合也很难实现。目前看，我国城乡经济二元、社会二元结构特点还比较明显，破除城乡二元结构进展还不够快。

推进城乡融合发展，必须加快破除城乡二元结构，建立健全城乡融合发展的体制机制，促进人口在城乡之间自主迁徙、劳动力在工农之间自由转换、要素在部门之间有序流动，不论进城人群，还是下乡人群，都能公平公正地享受公共资源和社会福利，全面参与政治、经济、社会和文化生活，实现社会接纳和心理认同。

坚持城乡一体设计、一并推进，防止非此即彼、顾此失彼

乡村振兴和城镇化彼此对立，只有限制城镇化发展，才能避免农村资源要素流出，进而才能振兴乡村，这是在城乡关系认识上的另一个典型误区。客观而言，过去几十年来城乡二元结构下农村资源要素长期净流出，在城镇化快速发展的同时，农村发展后劲不足，出现城市繁荣、农村衰败的现象，这种城乡关系模式显然是不可持续的。

为了改变这一局面，近年来通过推进乡村振兴，促进农业农村优先发展，农业农村现代化取得明显进展，但一些地方由此又陷入就乡村论乡村的误区，把乡村从城乡分工体系和经济循环中割裂开来，看不到城镇化对“三农”的带动作用。事实上，农业农村优先发展与城镇化发展不是彼此否定、相互割裂的，二者相辅相成、互促共进。我国城镇化进程尚未结束，依然是解决“三农”问题的重要途径，乡村振兴离不开城镇化的继续推进，城镇化的高质量发展也必须以乡村振兴为基础，二者并行不悖。

推进城乡融合发展，要坚持新型城镇化和乡村振兴两手抓，强化以工补农、以城带乡， 完善城乡要素平等交换、双向流动的政策体系，促进城市资源要素有序向乡村流动，增强农业农村发展活力。当前，县域是城乡融合发展的重要切入点，要通过推进空间布局、产业发展、基础设施等县域统筹，推动形成县乡村功能衔接互补发展格局，率先破除城乡二元结构，畅通工农城乡循环，促进新型城镇化和乡村振兴相得益彰。（来源：《学习时报》2023年7月12日第2版）