[治理策略] 吴倩:传统乡村自治与当代基层协商治理

中国传统社会的乡村治理在很大程度上倚重于当地的士绅阶层，各种基层自治形式往往是以乡绅为主导而展开的。这一点已经受到学界一些研究者的关注，被概括为“国权不下县，县下唯宗族，宗族皆自治，自治靠伦理，伦理造乡绅”。

古代乡村的村庄治理往往依赖地方乡绅引导村民以自治的方式展开。乡绅是传统基层社会的乡村精英，这一阶层普遍在乡里社会发挥着举足轻重的作用。一般说来，乡绅们或是离职退休、回归故里的官员，或是世代居乡、有德有财的绅士，或是各种地方乡里组织的领袖，他们往往基于谙熟乡村民情、才智权势过人、与中央要员关系紧密等因素对乡村治理产生较大影响。因此，乡绅在村庄基层治理中备受重视。比如，清代知县汪祖辉认为，“官与民疏，士与民近，民之信官，不若信士，朝廷之法纪不能尽谕于民，而士易解析，谕之于士，使转谕于民，则道易明，而教易行”。在这里，士绅阶层被理解为乡里社会中联系官府与百姓的中间环节，他们一方面可以为国家出力，解读国家政策，教化乡里百姓；另一方面也可以为百姓做主，通过伸张民意来抵制官吏对乡里的过多干扰。作为地方精英的乡绅阶层在基层治理上可以起到沟通官民、联结上下的良好作用。具体到基层治理的实际事务，乡绅也往往能够发挥实质性的主导作用。传统社会基层治理的主要事项包括征税、征兵、排解民间纠纷、教化百姓和地方基础设施建设等。乡绅大多在上述事务中助力颇多，他们兴办乡校、主持公益事业（兴修水利、修桥铺路）、赈济灾民、向百姓解读国家政令、调解民间纠纷，甚至可以断案析狱。正因为如此，传统社会的县官上任伊始，往往先要摸清本乡绅士的情况。国家为了重视和善用乡绅，也往往给予乡绅各种特权，乡绅在经济上可以有免除赋税等特权，政治上甚至可以豁免刑罚。

北宋儒者范仲淹是在宋代基层治理中积极发挥作用的代表性的贤能士绅。除了人们熟知的诗文成就与为官政绩外，范仲淹在乡里社会躬行实践、创造性地设计出宗族义庄方案以造福桑梓。宋代以来，儒家知识分子十分注重以复兴宗族、力行乡治等举措治理乡村社会，范氏义庄就是这一潮流中的典范模式。根据史料记载，北宋皇祐二年（1050），范仲淹用官俸所得在苏州购买良田十余顷，并用每年所得租米来赡养宗族，他在储存和发放租米的地方修建房屋，称为范氏义庄。范氏义庄每年向族人发放义米、冬衣，资助族中子弟教育和族人婚丧嫁娶。范仲淹还亲手制定了十三条《规矩》，要求族中各房共同遵守。这十三条规矩包括义米、冬衣的发放方法，族人婚丧嫁娶的资助规定等。宋神宗熙宁六年至宋徽宗政和七年，范仲淹的二子纯仁、三子纯礼、四子纯粹继续经营范氏义庄，并订立了《续定规矩》，规定了宗族子弟教育、乡村义庄管理、义庄田产经营、宗族财产保护等内容。南宋宁宗嘉定六年（1213），范仲淹六世孙范良继续发展义庄，又作《续定规矩》十二条。《续定规矩》一方面重申范仲淹的《规矩》范本；另一方面强调把族人的道德修养与义米发放情况联系起来。自北宋至于南宋，范氏义庄历二百余年而不坠，泽被十余世乡里百姓，其功绩受到政府的高度肯定。范氏义庄使得当时和后世的乡里士绅纷纷仿效，影响带动了一大批士大夫宗族的勃兴，成为两宋时期十分著名的治乡典范。在范氏义庄的乡治模式之外，南宋大儒朱熹撰著了《朱子家礼》一书，创造性地通过改革传统的祭礼来复兴宗族，使家庙祭祖逐渐推广到平民阶层。“程颐、朱熹等理学家设计的祭礼，……其目的是把原来只适用于贵族及官僚阶层的‘敬宗收族’之道，转化为社会各阶层的共同行为规范。这种‘庶民化’的祭礼，虽然始终未能正式载入法典，但却成为民间‘敬宗收族’的重要理论依据，对宋以后宗族组织的普遍发展具有不可低估的促进作用。”并且，朱熹为了防范乡村社会的灾年粮荒首创了社仓制度，主张丰年在乡村修建粮仓（称为“社仓”）储存多余谷米，供百姓灾年借贷应急，到丰收之时再连本带息偿还社仓。“社仓最初的试验地点，是朱子居留的建宁府，崇安县，开耀乡，社仓最初的试验时期，是乾道四年（1168）乡民乏食的时候。……朱子在淳熙八年（1181）奏请朝廷，下其法于诸路，以备人民自由采用。”通过上述例证，我们看到士绅精英在古代乡村社会治理中的巨大作用。

反观现代社会，协商治理作为村庄基层治理的有效措施，在实施过程中可以借鉴中国传统社会以精英为主导的乡村自治经验。村庄精英对协商过程的有益引导有助于促进整体协商参与者的偏好转换，促进有意义的共识的达成。纵观现代中国农村的实际情况，各种各样的乡村精英一直活跃在村庄的政治舞台上。尽管传统的士绅阶层在新中国成立以来历次政治运动中已经基本上土崩瓦解，但随着改革开放背景下村庄发展日益多元化的整体趋势，以及国家行政对村庄基层治理干预的减少，一大批新型村庄精英开始对村庄基层治理发挥越来越重要的作用。这些村庄精英或是村党支部书记、村委会主任等体制内的村庄领导者，或是体制外的致富能人等经济精英、家族统领等传统精英、道德楷模等伦理精英、宗教首领等宗教精英。村庄精英基于自身在各领域的突出成就往往能够赢得村民的信任。基层协商治理应当充分重视村庄精英的作用，基层协商治理的最终目标是找到人民群众利益的最大公约数，在实现最广泛的人民民主的同时取得关于村庄重大事物的有效共识。因此在开展基层民主协商时，一些对事物利弊看得更远、眼界更高的精英人士往往能够发挥引导作用，帮助村民从各逐己利的小我纷争过渡到共同为公的同心同德，实现积极意义上的偏好转变。职是之故，我们应当在坚持协商参与者之间平等性的同时多多吸纳各种村庄精英参与基层协商治理，从而提升基层民主协商的境界和效率，引导参与协商的村民从更长远的角度、更公正的立场、更公共的利益层面看待问题，促进有效共识的形成。在浙江温岭泽国镇的基层协商治理实践中，由何包钢教授建议试行的主持人制度正是这方面的一种有益尝试。在泽国镇的民主恳谈会上，参与协商的村民被分为“理性组”和“自由组”，理性组由主持人引导着朝向公共利益和公共理性思考问题，自由组则无拘无束可以只从自己利益出发讨论问题，最后证明协商效果更好的是理性组。

中国传统社会的乡村自治是一种以道德理性为基本原则的治理模式，这种治理模式在治理基层社会时往往以道德理性原则统御乡村治理的各项事务，由此形成了传统乡村社会注重道德、讲究理性的治理传统和文化习俗。

我们将以宋代的基层自治组织———乡约为典型分析传统乡村治理的基本原则。乡约是宋明清时期传统社会基层治理的重要形式，真正意义上的乡约肇始于北宋陕西蓝田吕氏兄弟发起的《吕氏乡约》，而大兴于明清时期。吕大防、吕大忠、吕大均、吕大临四兄弟是吕氏乡约的发起者，他们从学于大儒张载和二程，学识与品行均为乡里百姓所信服，成为当地有名的乡绅。吕氏兄弟发起组织《吕氏乡约》，号召乡里百姓自愿加入，每月定期聚会，讲论道德伦常，公论乡里事务的是非曲直，并通过公开告谕的方式赏善罚恶。基于儒家知识分子的德治理念，吕氏乡约注重以道德理性原则规范入约者的观念与行为，逐渐形成了一个理性化的基层自治组织。根据史书记载，蓝田《吕氏乡约》在吕氏四兄弟的倡导和入约百姓的力行下使得蓝田地区民风日渐淳朴，甚至引导整个关中地区的民风为之一变。南宋理学家朱熹对《吕氏乡约》大为欣赏，并结合地方实际情况进一步修改和完善其条目，撰成了《增损吕氏乡约》。随着朱熹理学地位的上升，南宋的一些地方士绅尝试以《增损吕氏乡约》为蓝本组建乡约组织。据史料记载，“咸淳年间，徽州乡绅邱龙友、王英杰等在徽州歙县岩镇‘常立乡社，归以乡约’。”到了明代，乡约组织渐渐增多，尤其是正德以后，明朝政治统治出现危机，乡里社会秩序日趋混乱，许多官僚士绅纷纷在乡里倡导乡约，以淳化民风、稳定地方秩序。这一时期乡约组织大量涌现，民间发起或官府倡办者层出不穷，如山西潞州雄氏的《仇山乡约》是当时民办乡约中影响较大的典型，王阳明的《南赣乡约》则是官办乡约中的典范。可以说明代晚期的乡约组织是由地方乡绅倡导、基层百姓自觉加入且得到官府认可的重要基层自治组织。

那么，乡约如何以道德理性为原则实现基层自治呢?我们将以《吕氏乡约》和《南赣乡约》为例，从乡约的治理目标、治理原则、治理措施等方面展开分析。

从治理目标上看，《吕氏乡约》以“德业相劝、过失相规、礼俗相交、患难相恤”为总纲，在结尾处进一步申明“愿与乡人共行斯道……成吾里仁之美，有望于众君子焉。”显然，《吕氏乡约》的基层治理目标是本着儒家的道德理性原则处理乡里事务，以期逐渐形成乡里百姓之间的和睦关系，并促进乡里社会道德水平、理性水平的提高，实现道德人格基础上的善治。

从治理原则上看，乡约进行基层治理的基本原则是公论是非、赏善罚恶，也就是以道德理性为原则、以众人共议为方式决定乡里事务。《吕氏乡约》规定村民每月一聚，“书其善恶，行其赏罚”。《南赣乡约》亦主张定期聚会、公论是非、扬善抑恶。它在乡约正文中明确规定，“通约之人，凡有危疑难处之事，皆须约长会同约之人与之裁处区画，必当于理济于事而后已”。由此可见，在处理乡村事务时，同约百姓的共同讨论、共同决策和“当于理济于事”的理性判断成为乡约发挥作用的基本原则。面对时常威胁基层社会稳定的人际纠纷问题，《南赣乡约》规定：“今后一应门殴不平之事，鸣之约长等公论是非”，在这里，公论是非、据理衡断是乡约解决人际纠纷的基本原则。我们由此可以看出公共协商与理性决策在传统乡约基层治理中的重要地位。

从治理措施上看，乡约进行基层治理的主要措施是扬善抑恶、道德教化。乡约组织定期聚会商谈的主要内容是表彰乡里的善行以塑造典范、抑止乡里的恶行以震慑恶念，同时重申道德理想、宣讲理想人格以作为入约百姓的人生目标。扬善抑恶的具体实施过程一般通过约长提名、众人公议、当事人认可等流程当众表彰善行、纠正过恶，在公论是非的基础上促使当事人进一步反省，同时教化百姓，形成注重道德、赏善罚恶的社会舆论。“凡有一善为众所推者，皆书于籍，以为善行”，“不修之过，每犯皆书于籍，三犯则行罚”。并且，在惩恶扬善的道德教化之外，乡约组织的聚众公议也负责处理征税、纳粮、民间纠纷、婚丧嫁娶等乡里社会日常事务中的各种难题。总的来说，就是通过百姓自愿参与、公共讨论的方式，以道德理性为原则裁断乡里诸种事务的是非，达到和谐乡里、化解纠纷、贯彻政府政策、引导百姓向善等目的，同时也通过基层百姓的自愿参与和自主讨论培养了百姓的自治能力。

由此可见，传统社会以乡约为代表的乡村自治以道德理性为基本原则，在基层治理上取得了较好的实践效果，基层社会秩序较为稳定。这种治理效果的取得是与儒家为主流的治理思想所营造的注重道德、理性思考、集体讨论的治理原则分不开的。在今天，这种传统对现代中国的基层协商治理亦十分重要。首先，基层协商治理的基本精神在于基层群众的参与，传统乡约倡导村民以自愿方式加入，进而定期聚会，共同讨论乡村事务，在一定程度上与现代协商治理强调的公议精神相通。其次，基层协商治理的一个重要原则在于审议，审议不是笼统地肯定协商参与者的一切意见，而是要进一步追问其意见是否出自理性考量。在此意义上，传统乡村自治之注重道德、讲求理性的议事原则与基层协商的审慎与理性诉求可以相通。再次，基层协商治理的协商过程同时也是群众民主素养的培育过程，力图引导协商参与者逐步朝向一种公共理性、公共利益的标准。在基层协商治理实践中，每个人参与协商、获得发表意见的机会固然重要，在协商过程中培育公众之更为审慎、更为公正的理性精神亦是协商治理的题中应有之义。这一点与传统乡村自治“在公论是非中正己正人”的理想也是相通的。乡约的定期聚会正是通过聚众公议、明辨是非的商议过程来实现对入约百姓的正向引导，进而提升民众的理性水平和道德境界，在此基础上追求淳化民风、和睦乡里的治理效果。

受到以儒家为主流的传统文化的影响，古代乡村自治十分注重乡里领袖、自治组织对基层百姓的教化作用，往往把教化作为安定乡里的途径和各种治理任务中的最高目标。这种倾向鲜明地体现于传统乡村自治的制度与实践之中，自古至今形成了一贯的传统。早在周代时，乡里组织就比较注重教化百姓，那时的教化主要在官方主导下展开，也赢得了乡里百姓的响应。此后，汉代乡三老制、宋代乡约制、明代老人制等都旨在教化乡里、淳化民风，以获取较好的乡村治理效果。传统社会以教化乡里为途径的治理实践积累了丰富而独特的基层治理经验。

我们将以秦汉三老制为典型展开具体分析。秦汉时期是中国基层治理制度的确立期，三老制是秦汉乡官制度的重要特色，可以说从秦汉时起三老制度作为以教化为途径的乡村治理制度正式登上了中国基层治理的历史舞台。秦汉乡里制度的基本安排是：“大率十里一亭，亭有长；十亭一乡，乡有三老、有秩、啬夫、游徼。三老掌教化，啬夫职听讼、收赋税。游徼徼循禁贼盗。”[11]在这种基层官职设置中，三老、啬夫、游徼各司其职，分别负责百姓教化、赋税收取、查禁盗贼等职能，三老作为专职教化的官员在秦汉时期的基层治理中居于十分重要的地位。根据史料记载，“（高祖三年正月）举民年五十以上，有修行能率众为善者，置以为三老，乡一人。择乡三老一人为县三老”。由此可知，早在楚汉相争之际，汉高祖刘邦就开始推行三老制度，他选取民间五十以上、德行出众，能够导民向善者为三老，以教化乡里百姓、和谐乡里秩序。三老制度从高祖时期开始，在汉代的乡里社会持续发挥作用，并且在发展过程中不断细化“三老”的级别和职分。根据学界的相关研究，汉代三老制除了设置了人们较为熟知的“乡三老”外，还设置了“县三老”“郡三老”和“国三老”。各种级别的三老分别具有不同职分，关于三老的制度设计十分规范和完备。“乡三老和县三老设于汉王二年（公元前205年），郡三老见于西汉末年，国三老最早出现于王莽居摄元年（公元6年），‘正月，莽祀上帝于南郊，迎春于东郊，行大射礼于明堂，养三老五更，成礼而去。’”

那么，三老在汉代基层治理中的实际地位如何呢?一方面，三老是汉代的基层官吏，并且其地位在乡里官职系统中明显高于一般乡官。一些研究者认为，三老与啬夫、游徼同为基层乡官，但三老的地位远远高于后两者。汉代的乡官设置中没有乡长，乡长的职务事实上是由三老代行的，三老就是排在啬夫、游徼等乡官之前的地方乡官首脑。另一方面，三老不仅仅是与其他乡官一样的官吏，还是乡村社会的民意代表。学界一些研究者认为三老是“乡里民官率民参政者”，“县三老近于县参议长，乡三老近于各乡选出之县参议员也”，各级三老往往“由政府在地方上选任，领导人民参政”。衡之以汉代基层政治实践，这种观点应当说不无道理。汉初刘邦用“举民”也即民间推举的方法选出县三老，汉文帝时进一步规定依照户口设置三老、孝悌、力田，也就是以乡村社会的户数为依据、按人口比例来推举三老。之所以设计按户口规模推选三老的制度，就是为了使三老更加有效地代表某一地区的民意。在此意义上，三老确实扮演了乡里社会之民意代表的重要角色。根据《后汉书》记载，刘秀的外祖父樊重为了解决外孙何氏兄弟之间争财的矛盾，“以田二顷，解其忿讼，县中称美，推为三老”。也就是说，当地乡村百姓赞许樊重解决乡里纠纷的义举，因而以百姓推选的方式推举樊重成为三老，这可以说是汉代乡里社会以民意推选三老的现实例证。

进一步地，三老在乡村治理中的具体作用是什么呢?总的说来，三老的职责是通过自己的言传身教以垂范乡里，通过裁断乡里事务以惩恶扬善，同时在教化百姓的过程中收集民意，代表民意向国家建言。三老通过上述职责力图起到两方面作用：一方面通过教化提升百姓的综合素质与道德水平，实现乡村和睦；另一方面通过收集民意为民代言并上达中央，提升国家治理水平。《后汉书·百官志》记载，“三老掌教化。凡有孝子顺孙，贞女义妇，让财救患，及学士为民法式者，皆扁表其门，以兴善行。”这段文献阐明了三老的第一个重要职能，也即表彰善行、扬善抑恶、教化乡里。同时，三老的教化还担负着收集民意的重要作用。三老在教化过程中察识民情民意，再衡之以自身的德行与识见形成建议，进而为乡村治理乃至军国大事建言献策。在汉代政治实践中，三老常常在政治发展的关键时期发挥出重要作用，其行为往往对一些地区甚至国家大事具有举足轻重的影响。如汉朝建立前刘邦与项羽争夺天下，在项羽杀死义帝后，乡三老董公敏锐地抓住时机，劝说刘邦以为义帝发丧的名义讨伐“杀主背义”的项羽，召集天下诸侯。此后，这场原本无所谓“义与不义”的统治权争夺战变成了“讨逆”战争，舆论、人心、军事形势均发生了有利于刘邦的转化，最终使刘邦赢得天下。顾炎武就此评论说：“新城三老董公遮说汉王，为义帝发丧，而遂以收天下。”又如京兆尹王尊因为得罪御史遭到免职，“胡三老公乘兴等上书讼尊治京兆功效日著”，“书奏，天子复以尊为徐州刺史。”后王尊迁任东郡太守，“吏民佳壮尊之勇节，白马三老朱英等奏其状，加赐黄金二十斤。”在这里，三老对王尊的保荐与嘉许是代表当地民意而发的对中央的建议，因而有学者即此认为“地方吏民向中央有所申请，例由三老领衔”。通过上述事例可以看出，汉代的三老通过明察时势、收集民意，向中央政治提出建议，常常能够成功地劝说皇帝修改决策，甚至任免官吏。三老在这里起到了下情上达、协理国事的重要作用，同时也赢得了中央政权的肯定和乡里百姓的拥戴。皇帝作为封建政权的核心人物十分重视三老，时常通过赐给爵位、布帛等方式对三老进行嘉奖，还赋予他们很高的社会声望。史书记载秦汉之时的乡三老“史册炳然，为万世所称道”，乡三老作为汉代乡村地区实质上的精神领袖，被《汉书》誉为“众民之师”。

汉代以后，三老制逐渐没落。宋代出现的另一种乡村教化形式———乡约也注重在教化中引导百姓商议乡里诸事的是非曲直。明代朱元璋推行的老人制、申明亭、旌善亭等制度在一定程度上接续和发展了汉代三老制的乡村教化传统。总的说来，传统中国的历代乡里制度大多注重教化百姓，乡村基层治理往往以教化作为重要的治理途径，并且在基层治理制度中予以明确安排。可以说，传统乡村的议事与村民自治是以教化为前提的，以教化引导基层自治实践的模式是传统乡村治理的重要特色。

反观现代社会的基层治理，我们注意到一系列基层治理制度中较为缺乏导人向善的价值激励色彩。当代中国在基层协商治理的制度化进程中形成了各种基层协商民主的新制度，中央也倡导各地基于乡村实际建立社会主义新乡约，如果说传统乡里制度的价值激励导向和道德教化色彩过浓的话，现代基层治理之各种制度的价值导向则较为淡化。现代基层治理制度的条款基本上是本着实用主义的原则对村庄基本事务与村民行为进行规定，而在价值引导与内在激励方面缺乏实质性作用。在实际操作中，基层治理制度多是村委会、村干部在政府倡导下制定或请专家制定而成，甚至许多村庄沿用统一的范本。这种治理制度在基层协商的实际事务和具体流程上往往是细致具体的，然而在价值引导方面常常有所欠缺。一些条例开篇铺陈的寥寥几句价值引导性条款往往形同虚设，一些地区的新乡约甚至直接把价值引导条款置换为各种命令语言与惩罚措施，仿佛村民进行基层自治不是在自觉主动地行使民主权利，而是为了规避村庄的行政惩罚。20世纪30年代从事乡村建设运动的儒者梁漱溟曾敏锐地指出，现在的地方管理条例过于重事、重罚而忽视了“人的向上的意思”。民主不仅仅是一种治理措施，也是一种理想和价值观念，一种生活方式和社会文化。一些基层乡约忽视村民内在的民意诉求，亦忽视其道德自觉与道德自律，只是通过禁止违法乱纪、寻衅滋事等条款约束村民行为，成为一种强制型、压制型的基层管理制度。与此相比，传统乡村自治更为注重激发百姓内在的自觉性与议事热情，亦注重通过教化过程收集更为审慎的民意，这种治理经验可以在一定程度上启发现代中国的基层协商治理。从根源意义上讲，传统乡村自治力图把道德教化与民意表达相结合，通过三老等人物的积极引导而实现审慎地议事与建言。当代中国的基层协商治理可以把古代教化传统之下百姓的道德自觉性与当今参与民主协商的政治自觉性相结合，激发人民群众内在的积极性、主动性，在乡村社会营造出积极议政的价值理想和导人向善的公共舆论。这些内在的精神力量以及由此转化形成的社会力量往往能够在现代村庄治理中发挥积极作用，促进基层协商治理的良性运转。

综上而论，传统中国的乡村自治具有以精英为主导，以道德理性为原则，以教化为途径的基本特征，也塑造了传统乡村社会尚贤、重德、讲理、公议、从善等文化心理和公共舆论。现代中国的基层协商治理不可能脱离基层社会的文化心理基础而孤立地发挥作用。基层协商民主制度若要在乡里社会真正落地生根、实现良好的治理效果，必须与乡里社会自古至今传承下来的行为方式与文化心理相结合。并且，基层协商治理的实践案例也表明，协商民主制度在基层治理中发挥较大作用的地区往往是这种制度与传统积淀结合较好的地区。因此，更好地继承传统基层治理的有益经验有助于使协商治理方式在中国农村地区真正地落地生根。

原载于：《中国农村研究》2019年第1期，第3-11页。

作者简介：吴倩，天津外国语大学马克思主义学院副教授、天津市中国特色社会主义理论体系研究中心研究员，主要研究古代乡村治理、协商民主理论与实践。