[产业策略] 褚庆宜等：县域统合：乡村产业转型升级中的政府行为逻辑

褚庆宜  赵祥云

作者单位：西北农林科技大学人文社会发展学院

原文刊发：《中国农村观察》2023年第4期

县域经济是国民经济的支柱，也是强国富民的基石。2022年和2023年中央“一号文件”指出，要推动乡村产业高质量发展，培育“一县一业”的县域富民产业。自21世纪以来，推动特色农业产业化转型，促进农业产业创品牌、上规模、增效益、出特色，这些政策导向在中央关于农业的一系列政策文件中就有所体现，并贯穿于从中央到地方的产业发展理念中。在此情况下，国家的发展战略和政策设计塑造了各级政府重视农业产业化的发展理念和规划偏好，推动农业农村发展成为地方政府的重要任务。而在当前城镇化快速推进时期，县域发展问题成为推动城乡融合发展的核心议题。将县域作为研究单位，有助于更为完整地了解中国行政体制运作特性，且能够在“官场+市场”的经济运作形态下探讨中国经济发展问题。

与东部沿海地区以第二、第三产业为主导的县域经济发展形态相比，当前中西部地区的县域经济发展由于缺乏发展大规模现代化制造业和第三产业的空间与机会，其产业主要是农业产业的延伸，即围绕着县域内农业产业的需求而发展，且以小农经济作为重要支撑。然而随着中国改革开放进程不断推进，我国农业产业在面临来自国内和国际市场竞争的同时，还受到当前日益注重品质化和品牌化的消费观念转型影响，而面临不同地区之间全产业链体系的竞争，这对于地方产业体系的完备性和规模化程度提出了更高层次的要求。作为承担着农业农村发展关键性责任的中西部地区地方政府，如何在推进乡村振兴和县域城镇化同步发展的情况下稳步推动乡村产业转型升级，成为当前政界和学界迫切需要回应的重大现实问题。

研究团队近几年在山西、陕西、河南等省份调查时均发现，当前中西部地区盛行以县为单位，统筹政策和项目资源来助推某一特色农业产业的全产业链建设，推动该产业的转型升级，进而形成“一县一业”的产业体系发展格局。

研究发现，在县域治理实践中，在党政统合体制的推动下，县域政府可以将政治资源与行政力量集中于中心工作。县域政府不仅可以采用科层体制内的“行政发包”、压力传导和“锦标赛”等方式来推动工作，还可以通过政治动员的形式来调动和整合党政部门的资源，进而推动县域经济社会的跨越式发展，有研究者将其总结为“行政包干制”、“政治统合制”。

与此同时，自分税制改革以来，国家开始通过各种方式向基层社会“让利”，“项目治国”成为国家治理的重要形式。在当前的项目分级治理制度中，基层政府通过对各类项目资源的“打包”实现对项目资源的整合，并借项目之力推动地方社会发展，达到地方政府的特定意图，由此便形成了地方政府自下而上的反控制，即让项目资源为己所用，为自身保留一定的自主性。此外，有研究发现，县域政府通过行政机制、政治动员、企业化运作机制，共同促成其权力、意志和绩效的相互推动，进而使县域政府治理出现了统合化转向。县域政府能够实现统合治理，关键在于大部分项目资金的使用权和管理权集中在县域政府。对于县域政府而言，项目已成为一种统合工具和思维方式。县域政府通过谋项目、争项目、建项目的形式来搭建项目平台，以项目资源为枢纽来联结县域内政府、银行、企业、农民等不同主体，统合土地、财政、金融、产业等各类资源要素，进而推动县域经济社会的发展。同时，在县域治理统合化背景下，县域政府可以通过项目动员的形式缓和项目制与科层制之间的张力，进而发挥“集中力量办大事”的体制优势。简言之，在当前县域治理统合化背景下，项目资源成为统合县域社会各类资源、各类主体的枢纽。

由此可见，党政统合体制以及项目制运作模式构成了县域政府干预乡村产业发展的重要基础，呈现了县域统合的治理逻辑。为此，本文借用县域统合的分析概念，强调当前以县为主导的县乡互动格局和以县为单位统筹协调城乡发展的战略需求，并突出以县域为单位推动乡村产业转型升级的重要现实意义。本文中，县域统合意指，县域政府以县域为单位来统合县域内的整体空间资源、体制内的政治与行政力量、项目资源以及体制外的市场资本、社会主体，并在党政统合的体制下以县域政府的政治行政逻辑统合市场主体与社会主体的行动逻辑，促使多元主体共同协作来推动乡村产业体系的建设与完善，实现乡村产业的转型升级，以应对激烈的市场竞争。

在具体的产业发展实践中，县域政府虽然能够通过掌握各项事务的审批权、项目资源、政治资源等各类关键性资源来实现对辖区产业市场的强干预，但产业发展仍需要市场和社会中多元主体的参与和配合。县域政府能否充分掌控地方发展中的经济性、社会性、行政性等各方面资源，是其能否统合多元主体的利益进而让多元主体形成合力推动地方产业发展的关键。鉴于此，本文以“政府－市场－社会”互动为分析视角，尝试以“制度环境－市场结构－社会后果”为路径对县域统合的产业治理逻辑进行总结反思。

通过考察柞水县木耳产业的发展经验发现，在乡村产业发展前期，各市场主体多基于经济利益而自发经营，产业体系和市场结构仍不完善。当乡村产业发展到一定规模时，产业体系不完善所带来的竞争力不足与市场风险问题会越发突出，乡村产业转型升级的需求亦会越发强烈。但乡村产业转型升级需要技术研发与创新、生产和销售相关的公共基础设施建设、产品技术标准设定与认证等公共产品供给，仅依靠市场力量难以承受这些成本，各市场主体往往也没有动力或能力去推动产业转型升级，这就需要政府的支持和参与。而作为具有完整治权与职责的县域政府，在县际竞争的推动下，其有推动乡村产业转型升级的动力与能力。一方面，在当前地方政府间的竞争中，围绕地区生产总值等经济指标的竞争已经转变为具体的产业发展比拼。地方政府在辖区内打造产业时，通常采取的是包装“亮点”“典型”的策略。为了在县际竞争中获胜，并向上级政府发送政绩信号，县域政府有意将资源集中用于扶持某一产业，以形成差异化的产业亮点。此外，县域政府还以党政统合来完善中心工作的运作机制去整合行政体制内部力量，并围绕特色产业制定发展规划以及各类奖惩政策、考核指标，并以领导观摩、季度甚至月度评比等方式来激活县域内的党政资源。另一方面，在项目制的治理模式下，项目已成为县域政府选点、包装、打造和发展主导产业集群的重要手段和资源。地方政府通常会选择整合相对稀缺的项目资源，围绕某一特色产业推动产业集群的建设与升级。总而言之，县域政府助推乡村产业转型升级呈现出县域统合的产业治理逻辑，其主要是从党政统合、项目统合以及主体统合三方面展开。

首先，以党政统合营造产业转型升级的制度环境。在当前的县域政府体制运作中，县域政府为了确保某项重要工作顺利推进，往往会通过党政统合的形式将行政工作任务与政治性要求相结合，并利用中心工作机制，整合县域政府各条块的力量和资源。在乡村产业转型升级过程中，外部政策制度环境的支持直接影响其转型升级的进程。一方面，县域政府可以通过党政统合的形式明确将某一主导产业的发展作为中心工作，并制定发展规划，确定县域范围内各区域的发展定位，以高效统筹县域范围内的地理空间、自然资源，加快推动乡村产业转型升级。另一方面，围绕产业治理的中心工作，县域政府通过建立各产业发展专班、设立产业发展正式管理部门、制定和实施奖补政策及配套政策与考核指标体系等方式，将更多政府部门的资源和注意力集中于产业转型升级的具体工作中，进而为乡村产业转型升级打造有利的制度环境。

其次，以项目统合推动转型升级产业的市场结构完善。在乡村产业市场发展初期，市场结构处于相对不完善的阶段。这一方面表现在相应的品种研发、技术改良、技术指标体系构建、销售平台搭建等产前、产中、产后的服务体系和公共产品供给不健全，另一方面则表现为上中下游的各类市场主体未产生或未发育。在“项目治国”的治理模式下，形成了“以县为主”的“项目池”。在党政统合的支持下，县域政府可以围绕产业转型升级的中心工作统合各类项目资源，打造“项目池”或“项目平台”，并通过项目资源配套来吸引各类市场主体和组织参与产业上中下游市场体系的建设，进一步完善产业市场结构。因此，在项目制的治理模式中，县域政府内部各类相关的项目资源围绕着完善主导产业市场结构的需求而被统合，所整合的项目资源成为吸引各类市场主体参与各产业链环节的重要杠杆。具体而言，通过各类项目资源的支持，一方面推动了主导产业市场中品种研发、技术培训、网络销售平台搭建等公共产品的供给，有利于完善产业市场的产前、产中、产后配套服务体系；另一方面也促进了各类企业与农户的广泛参与，进而实现主导产业上中下游产业链体系的完善。

最后，以主体统合建构多元主体合作下产业转型升级的社会组织基础。项目统合培育了各类产业市场主体的情况下，还需要解决的问题是：如何统合多元主体展开有序合作，构建产业转型升级的社会组织基础。在统合多元主体的过程中，最大的问题便是如何构建政府、企业与广大农户之间低成本的交易模式。在项目的市场化运作下，获得项目资源的各市场主体在一定程度上都受到县域政府意志的影响，并在各类项目引导下形成各类主体间的利益联结关系。具体而言，县域政府在设定项目目标时便嵌入了整合多元主体的意图，让政府、企业、科研机构、村集体经济组织与农户相互之间形成嵌套关系，并在项目资源的引导下建立全方位的合作并获得稳定收益，吸引各主体参与全产业链体系的打造，进而促使各主体稳定持续地参与产业转型升级，为主导产业发展奠定稳定的社会组织基础。在党政统合和项目统合的推动下，通过一定的引导与合作机制创新，可以在乡村产业转型升级中形成“政府－市场－社会”多元主体统合的社会效应。

总体言之，在县域统合的产业治理模式下，党政统合解决了如何统筹政府内部资源的问题，项目统合解决了如何撬动市场、社会中各主体和组织的力量来完善产业市场结构的问题，主体统合则通过构建“政府－市场－社会”多元主体利益互嵌格局解决了如何引导多元主体展开有序合作的问题。其中，党政统合是项目统合的前提和基础，项目统合是主体统合的重要中介，主体统合则是有效转化县域政府推动党政统合、项目统合的产业治理效能和促进产业转型升级的关键模式。三者层层推进，构成了“政府－市场－社会”多元主体利益互嵌下县域统合治理的底层架构。

本文的研究对于产业转型升级中政府行为研究成果的拓展主要体现在以下几个方面：一是进一步拓宽了对县域政府“经营产业”行为的认识。已有研究多从政府与市场互动过程的角度分析，本文则不局限于此，而是从县域政府内部党政运作模式、项目治理模式出发，考察产业治理中的“政府－市场－社会”互动逻辑，点明县域政府开展产业治理的系统性和持续性需求。同时从微观层面考察了“经营县城”背景下县域政府“经营产业”的具体实践，进一步深化了在推进以县城为重要载体的新型城镇化进程中对当前县域政府经营行为的认识。二是建构了“县域统合”的分析框架。既有研究多在抽象的整体意义上讨论县域统合治理，本文则更加细致、具体地对县域统合治理展开三元维度的分析，即遵循党政统合到项目统合再到主体统合层层推进的逻辑，系统分析县域统合的产业治理模式，进一步丰富了对县域统合治理的认识。而且，本文在对县域统合进行三元维度分析的基础上，由案例研究发现，通过建立多元主体间内在的、互嵌性的利益联结机制，可实现三元维度的最终统合，即实现政府行为逻辑、市场逻辑、社会逻辑的统合，进而推动乡村产业转型升级。（来源：中国农村经济中国农村观察）