方典昌:顺应人口流动趋势推进农业人口转移

方典昌（山东省潍坊市改革发展研究中心）

2022年年末，全国人口比上年末减少85万人，人口自然增长率为-0.60‰，我国开始进入人口负增长时代。但负增长并不意味着人口红利消失，庞大的人口总量以及城乡人口的持续流动仍然是高质量发展的重要力量。“十四五”规划明确提出，健全城乡融合发展机制，加快农业转移人口市民化，支持城市化地区高效集聚经济和人口。应充分把握这一趋势，以农业转移人口市民化为突破口，破除城乡二元结构，促进城乡融合发展。

1.从乡村看，当前实现农业农村现代化的条件基本具备，关键是破除农业转移人口的制约因素，但受制于“大国小农”基本国情，我国土地碎片化严重，农业农村仍然承载约35%的人口。与欧美主要发达国家相比，总体而言我国乡村地区人均土地占有量较低，农业劳动生产率和竞争力有待进一步提升，要实现农业农村现代化，必然要求农业富余劳动力转移。

2.从城市看，剩余劳动力由农业向工业 、由农村向城市的持续转移是中国经济能够长期和高速增长的关键。改革开放以来，中国常住人口城镇化率从不到20%上升到今天的65%，约6亿人从乡村流向了城市。现在看，我国城镇化率仍有较大的空间，农业转移人口仍然是助推城市发展重要动力。

3.综合看，农业转移人口有三方面潜在效应：一是降低乡村振兴压力；二是为城市提供劳动力要素、提升城市能级；三是农业转移人口与乡村有天然的联系，在其返乡创业过程中，能够将城市资本、理念、技术等要素带回乡村，助力乡村发展。因此，农业转移人口是沟通城乡的有效载体，是乡村振兴和新型城镇化融合的联结点，可以将其作为综合改革的关键抓手，顺天时，量地利，则用力少而成功多，对促进城乡融合发展起事半功倍效果。

根据国际经验研判，我国城镇化率仍有20个百分点左右的空间，农村人口向城镇集中是大趋势。潍坊地处东部城市化地区，其人口流动及农业人口转移情况有一定典型性。

1.农村人口转移有较大潜力。潍坊作为农业大市，农业农村工作长期引领全省全国，在农业机械、农业信息化等技术领域有较强基础和优势，在土地托管、土地流转、农业园区等制度领域也有成熟经验，相对应的特点是农村人口占比大。2021年潍坊农村人口占比34.8%，仅低于全国0.48个百分点，在GDP前15地级市中排14位，与无锡、佛山等地区相差17个以上百分点。七普数据显示，过去十年，潍坊居住在农村的人口减少约148万人，农村人口比重降低17.45个百分点，潍坊乡村人口减少数和比重降低幅度在GDP前15地级市中均排第1位，也高于山东省平均水平。中科院等多个机构预测，到2035年全国城镇化率72%左右，参照这一标准测算，未来15年潍坊农村人口将转移110万左右。

2.城市吸引人口的关键是产业和公共服务供给。从农业转移人口角度出发，其进入城市主要关心两方面：“能不能挣钱”和“住房、上学、看病难不难”，分别对应城市产业发展和公共服务供给。产业方面。2020年，从规模以上私营工业参照系看，不论是企业数量、营收还是利润总额指标，潍坊均稳居山东省内第一梯队，间接反映出潍坊产业基础雄厚、有竞争力。从七普数据看，10年来，潍坊城镇人口增加约178万人，城镇人口比重提高17.45个百分点，比全省高4.11个百分点，潍坊产业优势正逐步转为人口吸引红利，助力城镇化。公共服务方面，从政策性保障房看，潍坊建立起了以货币补贴与实物建设相结合的住房保障体系，实物建设上实行集中建设和普通商品房项目中按比例配建相结合的模式，保障性住房供给更加科学有效。

1.乡村端促进

习近平总书记曾指出：“全面建设社会主义现代化国家是一个长期过程，农民在城里没有彻底扎根之前，不要急着断了他们在农村的后路，让农民在城乡间可进可退。这就是中国城镇化道路的特色，也是我们应对风险挑战的回旋余地和特殊优势。”

国际上，土地大多有保障粮食安全的战略功能和追求效益的效率功能，中国土地被多赋予了对农民的保障功能。在三个功能中，从我国战略层面看，首要的是粮食安全，其次是对农民保障，末次是效率功能。从完善顶层设计角度出发，三个功能可以统一，路径是充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用，以效率为抓手，在保障粮食安全和农民权益前提下，发挥好土地效率功能，通过适度规模经营促进农业富余人口转移。

一是因地制宜抓好两类适度规模经营。习近平总书记强调：“要把握好土地经营权流转、集中、规模经营的度，要与城镇化进程和农村劳动力转移规模相适应，与农业科技进步和生产手段改进程度相适应，与农业社会化服务水平提高相适应。”这就要求在确保土地保障功能基础上，发展土地适度规模经营。从各地实践看，土地适度规模经营主要有土地流转和土地托管两种模式，根据两类模式不同特点，可因地制宜推进：城郊地区，资本、技术、人才等要素比较充裕，流转土地运营项目的成功率较高，可优先考虑土地流转方式；一般地区，相比而言资源要素集聚度不高，可优先考虑土地托管模式。二是发挥好村集体的促进作用。当前土地适度规模经营已成为共识，新型农业经营主体有需求、农户也有流转托管承包地的愿望，技术和制度层面已成熟，只差中间的对接，而村集体能够很好地承担这个角色，办好一家一户办不了的事，破解土地细碎化问题，促进土地适度规模经营。需要注意的是，在此过程中应突出农民主体地位，把保障农民利益放在首位，确保农民利益不受损。

另外解决好乡村养老问题也是促进农业人口转移的重要方面。现阶段看，制约农业转移人口在城市立足的重要因素是留守老人的养老问题，特别是青壮年进城而父母仍然留村的农民家庭，这类在城市稳定就业的青壮年很难在城市安心工作和生活，要使这类群体在城市长久稳定，需帮助其解决好家庭老人的养老问题。建议推广互助养老、老年幸福食堂等模式做好留守老人的照护工作，解除农业转移人口入城的后顾之忧，以乡村养老的一点，书写城乡两端大文章。

2.城市端拉动

习近平总书记曾指出：“在人口城镇化问题上，我们要有足够的历史耐心。世界各国解决这个问题都用了相当长的时间。但不论他们在农村还是在城市，该提供的公共服务都要切实提供，该保障的权益都要切实保障。”当前从城市端拉动农业转移人口需重点关注以下几方面。

一是以县城为载体吸引人口就地城镇化。农村转移人口就地城镇化能够将人口优势转变为城镇化优势，进而提升一个城市的能级和区域发展竞争力。建议在吸引农业人口转移进程中，多措并举，引导劳动密集型产业、县域特色经济及农村一二三产业在县城集聚，持续增强县城综合承载能力和治理能力。

二是用好“人、地、钱”相关政策。“地－人”方面，落实好城镇建设用地增加规模与吸纳农业转移人口落户数量挂钩政策；“钱－人”方面，增加农业转移人口市民化奖励资金，更多用到农业转移人口所需的公共服务上。同时推动城镇基本公共服务加快覆盖常住人口，以新生代农民工为重点推动参保扩面，保障随迁子女在常住地接受义务教育，加强农业转移人口就业服务。

三是多渠道增加公租房供给。租住私房是流动人口的主要住房来源，多数农业转移人口希望能够申请到公租房。建议在城市规划中充分考虑流动人口因素，把公租房对象扩大到在城市稳定就业与生活的农村转移人口。增量上，借鉴集体建设用地建租赁住房试点城市改革成果，加大公租房供给；存量上，研究租赁、收储私人闲置房屋作为公租房的政策，满足农业转移人口在城市分散化、差异化的租房需求。

四是做好农业转移人口职业技能培训。充分发挥我国职业教育优势，大力开展面向农业转移人口的技能培训和新职业新业态培训，助力农业转移人口市民化。一是扩大职业院校面向农业转移人口的招生规模，发展面向乡村的职业教育，深化产教融合和校企合作。二是提升培训的灵活性，开展城市紧缺的工种培训，如机修汽修、焊工、母婴家政、建筑装修等。（来源：《中国乡村发现》2023年第3期）