蒋旭峰：透析IMF全球危机救助工具箱

国粮

蒋旭峰（中国社会科学院研究生院）
  随着新冠肺炎疫情肆虐全球，国际金融市场遭遇重创，2020年3月16日，衡量市场恐慌情绪的芝加哥商品交易所VIX指数创出收盘的历史新高。截至2020年4月中旬，流出新兴市场的证券资金多达约1000亿美元，远超2008年国际金融危机期间的程度。国际货币基金组织(IMF)最近发布的《世界经济展望》预测，全球经济在2020年将萎缩3%。很多产油国更是面临公共卫生、油价大跌的双重冲击。
  疫情给很多IMF成员国带来了巨大的财政支出和国际收支压力。在目前的IMF189个成员国中，截至4月中旬，已有超过100个成员国向IMF提出了贷款申请。与此同时，关于IMF的1万亿美元的可贷资源、呼吁新一轮特别提款权(SDR)分配、IMF给多个低收入国家提供债务减免、全球金融安全网等内容不断见诸报端。
  全球金融安全网可以从四个层面来理解：各国的外汇储备以及对冲等市场化工具；两国之间的双边货币互换安排，如美联储和多家中央银行之间的互换安排；清迈协议等区域性融资协议；IMF的可贷资源。从2008年国际金融危机以来，用于加强全球金融安全网的资源增加了大约两倍，包括大幅增加IMF的可贷资金，IMF增发2500亿美元SDR。
  IMF作为全球危机“救火队”的“准世界中央银行”，了解它运作的一个重要视角就是它的工具箱，即它从何处获得可贷资金，又以怎样的条件把贷款发放给成员国。IMF的工具箱的资金来源是什么，贷款项目有什么特征，工具箱这些年来有哪些重要改革，是很重要的问题。回顾历史，IMF的工具箱至少体现出资金来源的多层次性、贷款项目的针对性、工具箱的动态演化性等特征，以确保IMF在全球金融体系中继续发挥核心稳定器作用。
  一、IMF工具箱资金来源的多层次性
  所谈及的IMF约1万亿美元的工具箱，指的是IMF的可贷资源规模。目前，这些可贷资源是由三个“弹药库”组成，即份额、常备多边借款安排(SBAs)、双边借款安排(BBAs)，这些资金将用于各种贷款项目。SDR究其实质，是向IMF成员国按份额比例发放的一种主要用于官方部门使用、无审批条件的流动性，这不是本文讨论的重点。
  IMF是一个以份额为基础的机构，份额在IMF的“弹药库”里扮演着第一梯队角色。每个IMF成员国在加入IMF时都会得到一个份额，份额类似于一家金融机构的股本金，大致基于成员国在世界经贸体系中的相对体量和影响力，份额的调整需要IMF成员国85%以上投票权的通过。在加入IMF时，成员国需要以普遍接受的货币(如美元、欧元、人民币、日元、英镑)或SDR来认缴四分之一的份额，称为“储备档”资金（reserve tranche），其余四分之三的份额以成员国的本国货币支付。从成员国的自身角度而言，份额决定了成员国在IMF内的投票权和贷款能取得资金的规模；从全球金融安全网的角度而言，IMF的份额形成了帮助成员国应对偿付危机、纠偏经济失衡的长期稳定资金池。
  IMF至少每隔约五年对份额进行一次检查，2010年IMF完成了第14轮份额总检查，IMF的份额增加1倍至4770亿SDR（约6500亿美元，每1单位SDR约等于1.36美元），在2016年1月生效。IMF的第15轮份额总检查并未就增加份额通过建议，第16轮份额总检查正在进行中。
  常备多边借款安排（SBAs）扮演着IMF第二“弹药库”的角色。筹集份额往往需要经历较长的时间和成员国的批准，常备多边借款安排起到了为IMF取得额外资金的途径。常备多边借款安排原先由两部分构成，即借款总安排（GAB）和新借款安排（NAB）。
  GAB起源于1962年，是IMF与十国集团(G10)共同设立的借款安排，这些全球主要发达经济体随时准备向IMF提供资金支持，来防范或解决国际经济金融危机。在布雷顿森林体系时代，GAB最初创设的原因是应对美国和英国可能出现的经济危机所引发的贷款需求。GAB最初的设立规模为60亿SDR，在1983年扩大到170亿SDR，GAB启动需要参与国的批准，历史上总共启动过10次，最后一次是在1998年。由于在过去二十年来没有使用，GAB在2018年底退出了历史舞台。
  为了应对墨西哥金融危机，七国集团(G7)在1995年加拿大哈利法克斯峰会上提议建立新借款安排（NAB），NAB在1997年正式设立。与GAB的运作机制相似，NAB是IMF与部分成员国签订的一系列信贷安排，如有需要，这些成员国随时准备向IMF提供资金。目前NAB有40个参与国，需每五年重新续约，因此并非如份额那样是永久性资源。这样的安排，可以把IMF看作类似银团贷款中起牵头作用的大银行，别的成员国像是提供资金、配合贷款的其他银行。在操作层面上，美国是NAB参与国，但美国对NAB的增资需要美国国会的批准。在2008年国际金融危机之后，NAB的规模大大加强，曾扩大到3700亿SDR（超过5000亿美元）。在第14轮份额总检查之后，IMF的份额资源增加，NAB的规模则缩减到1820亿SDR。NAB第一次启用是在1998年救助陷入危机的巴西，在2011年4月至2016年2月期间，一共启动过10次NAB。IMF的份额在第15轮份额总检查中并未增加，GAB在2018年已退出历史舞台，双边借款安排的总额又并未增加，为了稳固IMF的“弹药库”，IMF执董会2020年1月批准，从2021年1月开始至2025年，将NAB的规模翻倍扩大至3647亿SDR，基本上达到国际金融危机爆发后的水平。
  双边借款安排(BBAs)扮演着第三“弹药库”的角色。在国际金融危机发生之后，IMF与成员国签署了几轮双边借款安排协议，IMF如果遇到大规模的贷款需求而资金紧张时，IMF高层可以和这些成员国的货币当局商议，从这些国家取得资金充实可贷资源，而无需经过IMF执董会批准。目前参加BBAs的有40个IMF成员国，值得一提的是，美国不在其中，目前BBAs总规模为3180亿SDR。2019年11月，IMF执董会宣布将2019年底到期的协议延期1年到2020年底。
  综上所述，截至2020年3月，IMF的总贷款资源为4770亿SDR的份额、1820亿SDR的NAB，再加上3180亿SDR的BBAs，总计约9770亿SDR。因为IMF有贷款处于发放和偿还中，所以实际可贷资源是一个动态数字。截至2020年3月，这三个“弹药库”的“火力”分别为3200亿SDR、1430亿SDR、2520亿SDR，总计约为7150亿SDR（9720亿美元），也就是经常见诸报端的约1万亿美元的可贷资源。
  二、IMF贷款项目的针对性
  如果把可贷资金理解为IMF上游的活水，IMF的贷款项目则可以理解为可贷资金在下游的使用。连接上下游之间的是类似蓄水池功能一样的账户，包括普通资金账户(GRA)、减贫与增长信托账户(PRGT)等优惠贷款和债务减免账户，几个蓄水池既分离也有合作关系，因为一个成员国有可能会同时申请几个蓄水池下设的贷款项目。GRA是IMF的主要账户，汇聚了成员国认缴的份额，是IMF非优惠贷款业务的资金来源。与之相对应，IMF向低收入国家提供两种主要类型的资金援助：PRGT账户下的低息贷款、重债穷国倡议(HIPC)以及控灾减灾信托(CCRT)下的债务减免，这些账户和信托的资金来自成员国的捐助等途径，而非成员国的份额。今年4月，IMF执董会批准25个受新冠肺炎疫情冲击的低收入成员国得到债务减免，就是受惠于CCRT，英国、日本等国已经宣布向CCRT增资。
  从1995年到新冠肺炎疫情发生以前，IMF每年平均批准大约20个左右的新贷款项目，包括备受关注的2010年给希腊的备用安排（SBA）贷款、2018年批准给阿根廷的SBA贷款、2019年批准给巴基斯坦的中期贷款(EFF)、近期批准给数十个成员国应对新冠疫情的快速融资工具（RFI）和快速信贷（RCF）。那么，IMF成员国可以申请哪些贷款，又要符合怎样的条件呢？

  IMF贷款具有很强的针对性，这可以从不同角度来理解：贷款目的（如紧急的国际收支需求、预期的国际收支需求、中长期的国际收支需求），融资来源的账户种类（GRA账户的非优惠贷款、PRGT等账户的优惠贷款），贷款期限（比如从1年期到5年期不等），是否有实际资金拨付。
  IMF成员国贷款项目的确定有一个严谨的流程，需要经过成员国政策当局向IMF提出申请意向、IMF的专家团队评估并提交包括债务可持续性（DSA）等内容在内的员工报告、IMF执董会审议等程序后，才能得到IMF的贷款。贷款项目进程中，通常成员国需要进行财政、金融、结构性等改革，且IMF执董会要定期（如每3个月或半年）对其改革进程进行审议，以决定贷款发放和项目是否持续。
  例如，同样是在GRA账户下的贷款项目，SBA和EFF往往针对经济基本面比较薄弱的成员国，“用药”的目的主要在于危机治理；而FCL则是针对经济基本面较强的成员国，其作用主要是危机预防；近期很多IMF成员国申请快速融资工具（RFI）和快速信贷（RCF）贷款，是因为受到新冠肺炎疫情的短期影响或者原本进展顺利的改革遭到冲击。批准PCI项目的成员国并不需要资金拨付，但是“服药”会推动其国内改革进程，起到给资本市场传递积极信号、降低融资成本的作用。RFI和RCF虽然用于同样的紧急国际收支需求，但因为资金供给的上游账户不同，因而在IMF的审批流程中所用的术语也不同，RCF的资金来源是PRGT账户，成员国获得贷款称为拨付；RFI的资金来源是GRA账户，成员国使用贷款类似于行使自己的权利，称为购入。因此，今年4月17日摩尔多瓦同时申请从两个账户的紧急资金援助，称为请IMF执董会批准RCF拨付和RFI购入。
  以2018年12月摩洛哥(Morocco)从IMF获得的预防性和流动性额度（PLL）贷款为例，批准贷款的执董会会议后公布的资料显示，该笔贷款期限2年，摩洛哥可使用的贷款总额度为21.5亿SDR（约30亿美元），占摩洛哥在IMF份额的比例为240%，不超过PLL规定的500%上限。PLL贷款的申请国一般具有稳健的基本面，目的在于危机预防。在当时的执董会审议前，摩洛哥的经济改革取得了一些进展，外部失衡得到改善，该贷款项目有助于防范外部冲击，促进更强劲和包容性的增长，摩洛哥承诺推进财政、劳动力市场等领域的改革，IMF执董会也会定期对改革进程进行评估。对于一些国际收支压力较大的成员国，IMF的贷款虽然只是涵盖其融资缺口的一部分，但获得IMF贷款并推进各项改革，对于它们从别的多边机构、国家、市场上获得融资能起到巨大的推动作用。
  三、IMF工具箱动态演进性
  IMF的工具箱并非一成不变的，而是伴随着国际经济金融体系的风风雨雨在动态演进。对于上游的资金来源，GAB、NAB等蓄水池的创建都是为了更好地应对当时国际金融体系的重要风险，它们的规模也在变化。SDR在IMF内的账户是和GRA单列的，SDR的出现是在20世纪60年代后期，为了挽救遭遇美元信用危机的布雷顿森林体系，由IMF提供新的储备资产“纸黄金”。SDR向IMF成员国按份额发放，没有贷款项目那样的审批条件；历史上，IMF执董会一共批准了三次针对所有成员的SDR分配。对SDR的一个最大担心是大规模发放SDR背后的道德风险，因为成员国得到SDR，并非需要像接受IMF贷款那样进行承诺的相关改革。此外，SDR份额分配需要85%以上投票权同意，也意味着IMF的最大股东国美国必须同意，但是即使美国首肯，SDR分配从提议到成员国批准，也需要耗费较长时间。危机期间，受形势严峻所迫，IMF成员国对贷款的审批发放速度往往有较高期待，这也是IMF的一些快速信贷工具推出的背景之一。
  对于资金使用下游的各种贷款项目，也体现出明显的动态演进特征。IMF执董会每隔数年进行全面审议，商讨是否调整既有贷款种类，是否增设新贷款种类，从而更好地帮助成员国。在布雷顿森林体系解体后的20世纪70年代、东南亚金融危机、2008年国际金融危机之后，IMF的贷款工具箱都进行了大幅调整。
  值得一提的是，在新冠肺炎疫情肆虐全球之际，IMF执董会在今年4月通过一项重要的倡议，设立短期流动性额度(SLL)。SLL预定先运行7年，设在GRA账户下，使用资金的限额为成员国份额的145%，为期12个月，面向有潜在、中等程度、短期的国际收支需求的成员国，申请条件类似申请FCL，但是SLL的资金使用规模比FCL要小。究其实质，SLL与IMF执董会在2017年审阅过的短期流动性互换(SLS)特征非常相近，都是面对基本面强劲但遭遇外部冲击的经济体，申请国可以在一年的额度之内多次使用，类似于信用卡的使用额度，可以在额度之内随用随还。然而，2017年并非一个国际性的经济金融危机或公共卫生危机年，因此SLS在2017年12月的执董会讨论中没有得到足够的支持获得通过。2017年IMF推出的PCI是不带资金拨付、帮助建立改革成效的信号类贷款工具，所以SLL的设立可以说是近十年来IMF贷款工具箱的最大改革。
  在可预见的将来，金融经济危机以及公共卫生等引发的危机或将周而复始地冲击全球，IMF在全球金融安全网中将继续扮演核心作用，IMF的资金来源和工具箱也会继续呈现动态演进的特征。危机的特征将影响到这种演进的路径和步调，今年IMF执董会就把RCF和RFI的资金可拨付额度翻倍，来更好地帮助受疫情冲击的成员国。
  此外，历史也表明，IMF管理层和数千名优秀的职员为了加强IMF的有效性和重要性，预计将与时俱进地推出各种贷款工具箱的改革方案。当然，至于改革方案在什么时间点和以什么方式得到成员国批准和投入实践，既取决于成员国的需要和多数意志，也取决于危机的烈度和特征，还取决于重要成员国之间的博弈。在这一点上，2017年未能面世的SLS在2020年以SLL的方式实施，就是最好的例证之一。