丁冬:撤村并居中的土地问题：现状、原因与对策

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丁冬（中国人民大学农业与农村发展学院博士研究生）

  近几年, 山东、江苏、重庆、四川、河北等地广泛开展了“撤村并居”。撤村并居是庞大的政府工程, 牵扯到中央政府、基层政府和村庄农户三方的切身利益。遗憾的是, 此项工程实施与推进的进程中, 部分地区基层政府只从自身利益出发, 以强制性的行政命令代替我国已有法条规章, 无视农民意愿, 导致诸多问题与隐患的出现, 这令撤村并居迅速成为了全社会关注的热点。
  1、撤村并居的发展与现状
  过去几年我国自然村消失速度惊人是不可否认的客观事实。冯骥才 (2012) 认为中国每天消失80~100个村落, 过去10年总共消失了90万个自然村。而在这一自然村消失的过程中, 撤村并居可谓“功不可没”, 以山东省德州市为例, 按照其2010年公布的撤村并居数据, 该市约六成的村庄被合并, 建制村共计减少了4980个。
  本文首先以江苏为例简要介绍撤村并居的发展与现状。江苏省内的撤村并居源于部分经济发达地区, 最早在2001年左右, 苏州、无锡地区的少数乡镇开始出现“农民集中居住”。这一现象的出现具有特定的时代背景, 当时苏南工业发展速度很快, 农村大部分青壮年农民均务工或创业, 很多自然村人口迅速减少, 成为了“空心村”。于是, 当地官员试着将户数偏少的村庄进行合并, 迁移到较大的村集中居住或建设公寓社区。这种做法可以改善农村居住条件, 也客观上提高了农村资源使用效率。令人遗憾的是, 这一基于当地经济发展状况的十分务实的正确举措, 逐渐变为了各地基层政府的普遍性行为。
  2003年江苏省提出“率先全面建成小康社会、率先基本实现现代化”, 决定2010年全面建成更高水平小康社会, 2020年总体基本实现现代化, 这直接导致江苏工业化步伐加快, 工业用地因而倍显紧张。随后, 各地推进“工业向园区集中, 农民向城市集中, 居住向社区集中”, 将农村土地平整后节余的集体建设用地用于工业发展。此后, 2006年江苏省制定“全省村镇布局规划编制”, 提出未来25年内将全省25万自然村合并为4万个居住点。从此开始, 撤村并居成为基层政府普遍的主导方向。例如, 江苏无锡将撤村并居纳入“农村基本现代化重点工作”考核目标, 计划2005至2007三年时间撤并2165个自然村;江苏南通2005年召开农村居住规划工作会议, 意图用20年完成撤村并居规划;江苏宿迁2006年颁布《关于推进农村集中居住点及康居示范村创建工作的实施意见》, 提出用10到20年时间将12028个自然村合并为2566个居住点……可以看到, 本应由经济发展推动的村庄演变, 已经逐渐成为了地方政府按“时间表”强行推进的“政绩工程”。
  2、撤村并居的问题
  撤村并居在一定程度上是发挥了积极作用的, 如推动城镇发展、改善农村居住环境、缓解工业用地紧张等;但是撤村并居也导致了众多问题, 如农村集体资产流失、忽视农户意愿、侵害农民财产权益、使农业生产不便等。撤村并居在后期推行过程中弊大于利, 不仅是城镇化进程中权力的失控和滥用, 也是部分地方政府人为进行的一次村落变迁“冒进”。概言之, 撤村并居暴露出了7个主要问题:
  2.1 撤村并居体现地方政府的不正确倾向
  社会主义新农村建设虽已取得巨大成绩, 但仍有很大一部分基层官员思想中仍存在着诸多不正确倾向, 例如, 用片面的村容、村貌规划取代新农村社区整体规划;以领导干部之意图取代村民的诉求与意愿;用城市居民住宅社区规划取代农家宅院群落规划;重视土地拍卖开发而忽视农民产权等 (张小林, 2007) 。撤村并居反映了部分地方政府官员正在套用城市规划的方式、方法进行农村规划, 套用市民社区的图纸进行农户住宅规划, 这显然脱离了农村实际情况。
  2.2 撤村并居与发展规律不符
  撤村并居本是部分地方政府为解决“空心村”现象而进行的务实尝试, 在发展过程中, 演变成地方官员大规模强制推行的一项工程, 这显然违背了发展规律, 不符合社会变迁的一般进程。World Bank研究报告指出, 当人均GDP小于500美元时, 农民以分散经营土地为主, 当人均GDP大于1000美元时, 农村土地的商业价值才能体现出来, 表现为土地拥有者转让土地的强烈意向以及土地经营者扩张规模的急切欲求, 二者相互作用所形成的共振效应是土地使用权流转的根本动力 (胡克梅等, 2003) 。不难看出, 撤村并居可行与否, 主要是看村民收入以及地方经济水平, 只有经济发展程度较高且农户贫富差距不大的地区才有条件实施。目前, 在我国绝大部分农村地区, 农村居民最主要的生产活动仍是农业生产, 庭院经济仍可作为农户最重要的收入来源之一, 农村居民最主要、最可靠、最信赖的保障物资仍是土地, 村庄这种聚落形式仍是最适合农民居住和生产的。
  2.3 撤村并居侵害农民土地财产权
  宅基地是指农村集体经济组织为满足内部生活需要和家庭副业生产需要而分配给家庭使用的住宅用地及附属用地 (陈佳等, 2006) 。虽然我国法规确认了村民宅基地的所有权主体是村庄集体经济组织, 但在农村, 居民私人住宅的宅基地继承、转让和抵押已是一个持续发生着的客观事实。自古以来, 农村地区就存在着祖辈宅基地由后辈子孙继承的习俗与传统, 因此, 农民在观念中已经默认把宅基地当作是自家财产。我国也正尝试通过立法来保障农民宅基地权益。但是, 在撤村并居过程中, 部分地方未与农户协商, 仅通过统一支付拆迁补偿费用就征用了宅基地, 甚至赔偿费用额度都未与农户协商, 这显然属于对农户权益的侵害。
  2.4 撤村并居破坏乡村优良传统
  撤村并居时, 很多地区的主要形式是建设农民公寓。在部分地方, 甚至有新居民点楼房最低四层的硬性规定, 官员们提出了“住宅向高层发展, 设施向城市看齐”的愿景 (韩俊等, 2006) 。由于盲目照搬城市社区建设模式, 一些极具乡村特色甚至具有重要保护价值的村庄农户住宅被破坏。事实上, 城乡之间在人口、文化、环境等诸多方面均存在着较为显著的差异, 并不是所有村庄都适合建高楼社区或者别墅。新农村的村庄规划与建设应表现出我国村庄的多样性, 更多地展现各地独有的景观特色或社会风情。
  2.5 撤村并居无视农民意愿, 补偿不到位
  “撤村并居”不仅涉及新居住点的选址, 还涉及配套设施建设、拆迁补偿以及房屋建设等, 这些都与群众利益密切相关。但是, 部分地方政府在实施过程中滥用行政权力, 缺乏对农民意愿的尊重, 致使农民对撤村并居一事抵触情绪极大。部分地方政府在拆迁的过程中, 施工人员不出示任何征地批准文件, 也不出示有效的拆迁许可证, 更不公开其所在主管单位、施工单位和本人姓名, 只是催着农民在拆迁协议上签字, 然后立即拆迁。很多地区出现过新的小区没建成、许多已拆迁农户住“过渡房”的情况, 而“过渡房”内往往堆满各种杂物, 看上去不像民居而更像仓库, 有的农民甚至称之为“集中营”。除此之外, 在撤村并居过程中普遍存在补偿不足的问题, 大部分地区只对农民“合法确权”的房屋面积给予安置补偿, 对超出面积仅按成本价补偿, 有的甚至不予补偿, 同时, 补偿标准偏低, 农民得到的补偿与同地段商品房价格相比、与土地拍卖出让价格相比差距较大。
  2.6 撤村并居阻碍发展庭院经济
  村民在私人院落中从事部分投资规模较小、见效时间较短、单位收益较高的农产品生产, 不仅能够帮助村民增收, 还能提高农户的市场经济参与意识, 进而促进基层与农村地区的商品经济发展。庭院经济是农民生产活动的重要组成部分, 庭院是农村自然环境、人工环境并存的特殊生态系统, 应是新农村建设的重点对象 (孙好勤, 2006) 。世界许多国家把家庭经济作为重要的课题进行研究和开发。美国1944年曾以农户庭院生产了占全国食物产量四成的农副产品。进入20世纪80年代, 北美庭院园地的产值曾达10亿美元。一些发展中国家, 如肯尼亚、秘鲁、阿根廷、斯里兰卡等国都在搞农户园田、村落园田, 这与我国的庭院经济相类似 (姜永斌, 1999) 。撤村并居后, 农民虽然过上了“城里人”的生活, 但失去了发展庭院经济的可能, 从这个角度来看, 撤村并居并不合理。
  2.7 撤村并居与“上楼致贫”
  撤村并居后农户生活成本普遍提高。很多住在撤村并居新居民点的农户抱怨生活成本上涨, “以往蔬菜什么的能够自家种点儿, 现在不行了, 什么都得去市场里买, 这样下去, 发的补偿金维持不了多长时间”。韩俊等 (2006) 调研发现, 村庄撤并后, 农民日常支出已经从平均每户11617元增加至每户15706元, 支出增加4089元, 增幅达到了35.2%。生活成本的迅速上升对经济基础较差的农户而言无异于雪上加霜, 所谓的“上楼致贫”并非杞人忧天。
  此外, 撤村并居对农户生产、生活也带来了很大不便, 撤村并居后, 农民离自家的农田、耕地较远, 农具、粮食等存放极其不便, 而习惯于居住农村房屋的老年人在住高楼之后生活上也存在诸多不习惯。
  3、撤村并居下的土地问题:背景与原因
  3.1 土地增减挂钩
  土地增减挂钩指控制城镇化用地指标, 若土地不足, 允许通过农村减少建设用地之方法扩大城镇化用地面积。土地增减挂钩是守住18亿亩耕地红线的衍生政策。中国是人口大国, 但耕地面积却十分有限。目前, 我国人口13亿人, 预计最高峰为15亿多人, 假设村庄保留4亿人, 那么, 在不远的将来, 至少应有6亿多农民将成为市民, 如此推算, 城镇化用地面积至少还需1亿亩。值得注意的是, 由于农民工和部分市民选择了在城市拥有住所的同时回到家乡建设新房屋, 实际上农村地区的建设用地并未减少, 反而也在迅速增加。
  从某些角度而言, 城镇化即是农民进城。理论上农户的农村住宅占地应大于其城市住宅的占地面积, 农民进城将节省土地。但我国的城镇化现实却不是这样, 具体表现为:农民进城导致城市扩张, 同时村庄在以更快的速度扩张, 耕地面积迅速减少。这种情况下, 如何守住18亿亩耕地?“土地增减挂钩”因此出台。
  从政策出发点来看, 土地增减挂钩将为地方政府、农民摆脱“两依靠”提供条件, 不仅新农村建设将十分迅速地推进, 城市、城镇建设用地制约也将被打破, 城镇经济也将有蓬勃发展之势。土地增减挂钩预期将为偏远地区提供发展机会, 一般而言, 农村地区越是地处偏远, 可节约、平整的土地面积越大, 因而能够获得的补偿也越丰厚。政策制定者认为, 撤村并居可以成为我国“工业反哺农业、城市反哺农村”的最佳实现方式。
  但是, 土地增减挂钩这一政策出台后, 全国各地即出现了撤村并居热潮, 为什么这一热潮会出现?
  从积极的角度看, 撤村并居是顺应社会演化变迁的唯一选择。这是因为, 农村公共服务与基础设施建设较差, 很大一部分原因在于农民的居住地过于分散。为我国60万个行政村、500万个自然村的9亿农民提供各种公共服务殊为不易。更大的问题在于, 30年后乡镇与农村居住的农民很可能只有不足3亿人。从这个角度而言, 撤村并居将有限的公共资源集中用于中心村建设, 是农村社会事业发展的必然要求 (李昌平等, 2011) 。
  撤村并居热潮实际上是地方政府对土地增减挂钩政策的曲解。土地增减挂钩政策在力图保护耕地的同时, 被地方政府赋予了新的意义:为新增城市、工矿建设用地指标找到了一条全新路径。该政策被地方政府视为扩大土地财政收入之“良方”。正是在此背景下, 山东、河北、四川、重庆以及江苏等地撤村并居才引起了如此巨大的社会争议。部分地方政府对土地增减挂钩的理解较大程度地背离了其服务城乡建设的初衷, 暴力拆迁、农民“被上楼”等问题屡被报道, 一时间, 撤村并居大有成为新一轮“圈地运动”之势。
  3.2 撤村并居热潮兴起的原因
  撤村并居最初是为了解决“空心村”问题而由部分地方抱着试一试的态度自发开展, 但到了后期, 由于地方政府在这一过程中赚取了丰厚利益, 所以撤村并居很快由自发进行变成了各地基层政府的强制推动。概括而言, 各地之所以兴起撤村并居的热潮, 原因大致为土地财政推动、用地指标约束与热衷城镇化三点, 本文对其分别进行阐述:
  3.2.1 土地财政推动
  无须讳言, 当下各地地方政府财政严重依赖出卖土地所带来的款项, 在城乡建设用地增减挂钩之前, 尝到土地财政“甜头”的地方政府, 都在辛苦地“寻找”能够节余的土地, 而撤村并居所节余的土地恰好能为地方官员换来巨大的卖地收益。征用农民一亩耕地只需花费几万元, 但政府转手卖出动辄获益几十万乃至上百万元, 如此巨大的利润让苦于找地的地方政府官员们难免心动。况且, 很多地方甚至不用向农民支付征地补偿款, 在“以租代征”的名义下, 地方政府每年只需给农民很少的钱, 而其向农户允诺的社会保障实际也大多属于最低水平的、维持生存的保障水平。最为村民所诟病的是, 撤村并居后的新楼房也不是随意可以入住的, 农户所期盼的“新家”需要花费不菲价格来购买, 因此, 不少村民认为, 地方政府在撤村并居的过程中“赚了两次钱, 剥了 (农民) 两层皮”。
  实际上, “卖地财政”作为基层政府的增收手段, 其本质在于预支未来社会收益、谋取当前发展。利用土地财政, 基层政府不仅能得到丰厚的土地税收收入 (例如房地产税和建筑税) , 还能得到土地相关非税收收入 (例如土地出让金) 。利用土地增减挂钩, 地方政府可通过处理存量建设用地获得巨额收益, 此外, 通过征地, 基层政府还可向银行等金融机构抵押融资, 借助土地金融募集工业化所需资金 (刘元胜等, 2011) 。
  3.2.2 用地指标约束
  为保住18亿亩耕地, 国家对建设用地指标采取了严格规划, 明令限制土地跨省占补。虽然中央政府在分配建设用地指标过程中, 已经最大程度地考虑了不同地区经济发展对土地的不同需求, 但从实际结果看, 东部沿海地区的较发达省份受到了更为严格的用地指标限制, 这使得一些沿海发达省份与地区虽然有国外投资意向, 却由于没有相应建设用地指标而使项目无法落实 (陆铭, 2010) 。用地指标已经成为了众多地方政府官员心中“货真价值”的稀缺资源。部分地区的基层政府官员为了能够置换出一部分建设用地指标, 以增减挂钩为手段想方设法地换取非农用地, 大肆进行村庄土地平整工作, 进而将置换出的耕地用于工业建设, 甚至卖给相邻地市。如2012年河南省卫辉市某地就利用新农村社区建设成功地挤出了约85亩建设用地指标, 通过公开拍卖的方式, 将其指标卖给了与其相邻的、急需用地指标的河南省新乡市, 从而获得了1245万元的巨额收益。
  如此看来, 撤村并居实际上已变为了缓解用地指标紧张局势的途径之一, 亦即地方政府为了解决用地缺口而不得不撤村并居。撤村并居行为不再是基层政府服务于城乡发展的措施, 而是事实上服务于获取非农建设用地、打破用地指标硬性约束的一种手段, 显然, 这违背了村庄变迁规律。需注意的是, 通过撤村并居复垦的耕地肥力很难同被置换的耕地肥力相媲美, 其农业生产力下降严重, 如果这种情况较多地发生于我国农业主产区, 那么客观上便会对我国粮食安全形势带来不利影响。
  3.2.3 热衷城镇化
  当前, 人们普遍对城镇化盲目热衷, 很多政府官员与民众认为现代化的过程即为脱离农村的过程, 因此, 民众热衷于高楼林立、道路畅通的城市景象。为人们所忽略的是, 在典型城乡二元分离的中国, 城市、农村存在着迥异的福利保障体系, 农村公共服务、基础设施建设远落后于城市公共服务。虽然目前农村集体建设用地所有权主体虚置, 村民土地财产保护能力较为薄弱, 给地方政府强制推行“城镇化”提供了条件, 但这种城镇化实质为“土地城镇化”而并非“人口城镇化”, 广大村民无法从土地城镇化进程中改善自身福利。
  实际上, 乡村建设或村庄变迁跟城市发展密切相关, 撤村并居需放在城乡整体发展、转型的背景中加以认识。从本质上说, 撤村并居不仅仅是居住形式的改变, 更应是由乡村到城市的根本转变。随着经济、社会发展和城镇化水平的提高, 更多的农村居民将经历非农化和市民化转移。但只重形式而缺乏实质的撤村并居, 只能是“面子工程”, 解决不了根本问题, 这种撤村并居并未超越城乡二元结构的藩篱 (林聚任, 2012) 。
  4、结论与对策
  撤村并居的过程中, 地方政府赚取了高额土地收益, 地方官员获得了理想“政绩”, 但由于没有处理好中央政府、基层政府以及被拆迁农户的三方利益, 这一工程带来了诸多复杂问题。实际上, 撤村并居颇为庞杂, 关系到户籍管理、公共设施建设、养老保障、村庄集体资产处理、基层党团建设等诸多问题, 是否撤村并居应以农民需求、村民意愿为首要考虑要素, 并根据所在地的经济发展实际状况统筹安排。政府在这一过程中不应是决策者, 而应是引导者。针对新农村建设过程中出现的土地问题, 尤其是农村宅基地问题, 本文提出以下建议:
  4.1 明确农民宅基地权益, 缩小政府征地范围
  政府应该明确赋予农民宅基地以完整物权, 给农户发放统一的宅基地证书, 确保农民土地财产权利不受侵犯。在此基础上, 压缩征地范围, 除了公益项目之外, 其他项目均应由用地方与农民平等协商解决具体事项。目前, 在我国的土地征用过程中, 存在泛化“公共利益”的现象, 这也客观上给多征、滥征耕地提供了便利, 因此, “公共利益”这一概念范畴应有具体规定 (可借鉴国有土地房屋对公益的列举规定) 。
  4.2 适当允许农户依照市场原则与法律规定参与土地交易
  商业用途土地不应由政府征收再转让, 非公益城市用地应执行公平交易之原则, 由用地方、土地所有者以及承包人直接洽谈合作与开发事宜, 相关部门应尽量少干预甚至完全不干预。此外需注意的是, 在今后有关农村土地问题的立法时, 关于征收标准、征收决定、征收范围、征收方式、补偿方式、补偿标准等立法过程, 都应当有农民利益群体的代表参与。
  4.3 因地制宜发展“地票交易”等土地交易运作新模式
  在实践探索中, 各地应根据自身实际情况, 因地制宜地创新发展土地交易运作的新模式。以“地票交易”为例, 重庆这一在深化统筹城乡综合配套改革试验中探索的农村宅基地使用权交易模式, 不仅巧妙地绕开了农村宅基地不能用于非农建设的法律问题, 而且通过激励相容的市场机制, 满足了远郊农村宅基地与城镇建设用地之间的潜在供需, 对于解决我国农村宅基地空置等低效率使用问题、打破城镇发展普遍遭遇的土地资源瓶颈, 具有现实意义 (王守军等, 2009) 。当然, 需注意的是, 对于新的交易形式的弊端, 政府部门也要做好评估与防范。例如, “地票交易”存在市场机制促使要素流向城镇、土地向大城市集中的“马太效应”, 以及价格可操纵、政府无意创租等问题, 对于摸索过程中出现的新问题, 政府需对市场负面作用进行必要的矫正。
  4.4 重视农民利益诉求, 尊重农民意愿与生活习惯
  撤村并居的进展与效果, 既取决于政策力度和到位程度, 也取决于农民的满意度。集中居住涉及农民切身利益, 因此必须把农民放在第一位, 尊重村民意愿, 尊重乡村演进过程的理性选择, 尊重农民世代积淀的生活习惯。例如, 年纪大的农民如果不愿意搬家, 一定不能勉强, 复垦的土地可以作为集体“公地”, 也可以均分。只有满足农民现实的利益诉求, 才能从真正意义上实现社会主义新农村建设目标。