高中等:村支书和村委主任一肩挑不宜量化为硬指标

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高中，湖南大学法学院教授、湖南大学法治与人权研究中心主任、法学博士；郭涵荔，湖南大学法学院法学硕士研究生。

    十九大报告提出，坚持把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重，大力推进乡村振兴战略。2018年9月中共中央、国务院印发了《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》。该文本第五章“乡村振兴战略规划主要指标”的专栏中设定的“村党组织书记兼任村委会的村占比”预期性指标，引人瞩目。2016年基期值为30%，2020年的目标值为35%，2022年的目标值为50%。之后，中共湖南省委省政府出台的《湖南省乡村振兴战略计划（2018-2022年）》对该指标设定的2016年基期值为20%，2020年的目标值为50%，2022年目标值为>50%，预期累计增加>38.9%。
    村党组织书记、村委会主任“一肩挑”的治理结构是推进农村基层组织建设的一项制度创新。此构想最初源自2002年中共中央办公厅、国务院办公厅下发的《关于进一步做好村民委员会换届选举工作的通知》。该通知指出：“提倡把村党支部领导班子成员按照规定程序推选为村民委员会成员候选人，通过选举兼任村民委员会成员。提倡党员通过法定程序当选村民小组长、村民代表。提倡拟推荐的村党支部书记人选，先参加村委会的选举，获得群众承认以后，再推荐为党支部书记人选；如果选不上村委会主任，就不再推荐为党支部书记人选。提倡村民委员会中的党员成员通过党内选举，兼任村党支部委员成员。”推行此政策的意图无疑是期望充分发挥党组织和党员在乡村治理中的引领作用，强化以党组织为核心的农村基层组织建设，进一步提升乡村治理能力。
    宏观政策一条线，乡村状况却是千差万别的。具体问题仍然应当具体分析。近期中央大力推进的扫黑除恶大行动中，新闻媒体曝光了不少村支书或村支书兼任村委会主任涉黑涉恶、损害村民利益的违法犯罪行为。例如，2019年4月长沙市天心区人民法院判定，长沙市天心区某村原村党支部书记兼村主任朱某某利用其职务便利，采取私下收买、排除异己、培植亲信等方式，长期把持基层权力，操纵破坏基层换届选举，垄断农村资源，侵吞国家集体资产，多次实施违法犯罪活动，造成恶劣的社会影响，判处25年有期徒刑。据《都市现场》报道，在江西省南昌市红谷滩新区以某村支书熊某某为首的黑社会性质团伙通过暴力、恐吓、威胁等手段，在村里操纵基层选举，欺压村民，横行乡里，共制造故意伤害、寻衅滋事、聚众斗殴、行贿受贿等各类刑事案件12起。另据云南昭通市官网披露的信息，村支书兼任村委会主任因违纪违法受到相应处罚的数据是，2015年有三个村，2016年有两个村，2017年有三个村。其他地区亦有诸如此类案件的发生，可谓不胜枚举。英国史学家阿克顿指出：“权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败。”村党组织书记、村委会主任“一肩挑”的政策在应然逻辑上或许确实有利于基层党建和乡村自治的有机结合，提升决策效率，也更有利于政令通达。但上述现象亦显示，在乡村基层治理结构中刻意推行村委和党支部一把手由一人兼任的做法，尽管或许确实符合相关选举程序，但却可能在实践上导致基层权力运行结构上的失衡。诚如孟德斯鸠所言，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是一条万古不易的经验。有权力的人往往使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”权力在内在特征上具有天然的扩张性和权力滥用的可能性，如果缺乏足够的约束和监督，任何权力都可能会滋生腐败。实行村党组织书记、村委会主任“一肩挑”的政策导向，可能会导致乡村基层权力高度集中于一人之手，弱化了乡村党组织与乡村自治组织之间的相互制衡与约束，在客观上更容易产生腐败和权力滥用等现象。
    与此同时，是否应当将“村党组织书记兼任村委会的村占比”实现50%的预期性指标，甚或确立为考核基层党政机关的硬指标，需要结合乡村治理的现实情况进行综合、理性的考量，尤其是应当倾听广大村民的心声，因为乡村治理结构上的变化直接受影响者是村民本身，而其无疑亦会间接影响到整个乡村的和谐与稳定问题。湖南大学与怀化市政法委联合承担的湖南省社科基金重点项目《湖南健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系》课题组，为了确保研究成果能真实地反映乡村治理的客观需要，专门设计了包含十个问题的民意调查问卷。为确保调研效果，课题组按照《湖南省乡村振兴战略规划（2018-2022年）》划定的引领区、重点区、攻坚区这三个类别，在怀化市分别选取了三个区县。按照近年综治打分靠前、居中、靠后的顺序，在上述三个区县中各选择了三个村，即调研对象为“三个区县九个村”。这九个村无一例属于村委和村党支部书记由一人兼任的情形。本次民意调查共发放问卷5130份，收回有效问卷5029份，问卷有效率达98%。问卷中的第十个问题是：“您支持村支书和村主任由同一村民担任吗？”九个村的大数据显示，选择“不赞成”的人数占56%，选择“赞成”的人数占26%，选择“无所谓”的人数占18%。可见，绝大部分部分村民对此项问题还是有自己的判断的，并且多数被调查者都持“不赞成”态度。（如图所示）。

    上文数据表明，推行村党组织书记和村委会主任“一肩挑”的指引性政策在广大村民心中的认可度并不高。这应该是村民们长期的乡村生活、劳动、相互交往的朴素经验在民意调查数据上的真实反映。《村民委员会组织法》第4条规定：“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党党章进行工作，发挥领导核心作用，领导和支持村民委员会行使职权。依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。”该法律条文虽然明确强调了村党组织的核心领导作用，但亦为这种引领作用划定了法定的范围，即在宪法法律框架内支持和保障乡村自治和村民的民主权利。陈文胜研究员发表在人民日报上的文章指出，乡村振兴无疑需要政府的主导和推动，但长期以来，农村基层实践大多没有很好地在平等的基础上去激发农民的自主能力创造真正属于自己的生活。基层调研发现，知识分子来了要求农民这样，政府官员来了要求农民那样，却很少有人问农民自己要怎样。我们在怀化某些乡村调研时亦感同身受。接受访谈的多位村支书均认为，当前基层党建工作特别繁杂，加之“四议两公开”的村务治理机制已在乡村广泛地推行，村支书的工作担子和压力已经很重了，采取“双肩挑”的模式并不太适合，并且也不太有利于权力间的相互制约。由此可见，在量化“村党组织书记兼任村委会的村占比”这个预期性指标时，也尊重广大村民的内心选择，实现加强党的领导和保障村民自治之间的有机结合。
    综上所述，推行村党组织书记、村委会主任“一肩挑”的政策倡导，或许可以作为量化的预期性愿景，但不宜转化为对基层党政机关进行考核的硬指标。基层党政机关更不宜采取各种手段，硬性达到此目标，否则将背离乡村振兴战略中“有效治理”之初衷。
【基金项目：2019年湖南省社会科学基金重点项目“湖南健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”】