文宏：怎样拆除基层治理中的“信息烟囱”

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文宏（华南理工大学公共管理学院教授，华南理工大学社会治理研究中心主任）

  所谓“信息烟囱”，意指相互之间不能进行互操作或协调工作的信息系统，在基层治理中，常被用以喻指政府内部各部门之间信息壁垒森严，政务信息自搞一套、自成体系，一个部门一个“烟囱”，“烟囱”与“烟囱”之间互不连通。
  这一信息割据现象往往也被称为“数据烟囱”和“信息孤岛”，是基层治理中长期存在的难点问题和久治不愈的顽疾，对政府治理效能、政务服务质量等造成了诸多负面影响。而“信息烟囱”之所以难以拔除，一方面是部门本位主义的利益分割使然，另一方面也受制于政府“条块”之间权责关系不够明晰。针对这些底层因素，基层“信息烟囱”的拆除需要通过顶层驱动与技术支撑并行、正向引领与负向倒逼结合，精准研判、系统施治。
  基层治理中“信息烟囱”存在的双重危害
  基层治理中的“信息烟囱”多体现为，纵向上各级垂直管理部门建设的政府信息系统彼此独立，横向上各部门间、各业务“条块”自建系统、管理分散。从对基层政府治理实践的影响看，当前条块分割、重复建设的“信息烟囱”不仅制约着基层治理效能的提升，也极大增加了公众获取政务服务的成本。
  在政府层面，内部林立的“信息烟囱”制约基层治理效能的提升。“信息烟囱”背后是部门之间的信息壁垒，意味着各部门信息系统处于碎片化的低关联状态。一方面，这容易导致不同基层政府部门的信息系统建设“各自为政”，在信息资源的使用上缺少统一的开发利用，存在软硬件信息系统的重复建设、人力的重复性劳动等问题，在增加政府运营成本、浪费行政资源的同时，更制约着不同政府部门之间的沟通协同。另一方面，信息的隔离构成了基层政府不堪重负和形式主义泛滥的一个底层诱因。“信息烟囱”既增加了单一政府部门的信息统计量，也加剧了上下级政府之间、不同政府部门之间的信息不对称问题，使得上级政府更加依赖于通过层层检查、频繁考核的方式加强对下级政府的控制，进而导致基层政府不愿为、不能为，从而滋生表格主义、形式主义等现象。
  在社会层面，基层“信息烟囱”的存在极大地增加了公众负担。基层政府部门之间的信息壁垒反映在社会影响层面，体现为公众办理政务服务事项的繁琐性。由于不同政府部门之间存在“信息烟囱”，而公共事务又往往同时涉及多个不同的政府部门，公众办理各类证明、审批等事项时，常常要跑遍数个部门，重复交表、多次往返。这在客观上增加了公众的时间、精力等成本，这也是公众对政府办事流程、服务质量等满意度不高的一个底层诱因。同时，部门信息分割导致的信息不透明、办事流程冗长以及审批层次扩大化等问题，也衍生出更多的部门寻租空间，为基层官员贪腐行为、各类“微腐败”的滋生提供了温床。概言之，基层“信息烟囱”的林立不仅制约基层治理的高效化、精准化，还在反面扩大了基层治理的灰色空间。
  基层“信息烟囱”难以推倒的系统性成因
  作为基层治理中的难点，“信息烟囱”的长期存在有其内在的体制性成因。基层“信息烟囱”的根基多是部门利益存在差异，而不同政府层级和部门间职责关系的尚不明晰，进一步构成了难以将其推倒的障碍。
  相比于技术问题，“信息烟囱”背后的部门利益考量是问题的症结所在。基层“信息烟囱”在表层体现为不同政府部门之间数据标准的不统一、不兼容，而在深层则是不同部门的利益差异。政府部门的信息掌握程度往往决定了其在整个社会和政府内部治理链条中的地位和话语权，从部门中心主义角度出发，各部门都存在将信息牢牢掌握在自己手中，从而增加自身在整个体系内的地位、增强与其他部门博弈的能力的动机。同时，信息的获取是有成本的，每个部门的信息多是在投入了一定的人力物力成本之后才形成的，因而也往往不愿意让其他部门共享自己的数据。基于相似利益考量，各个部门形成的整体性信息格局便是“信息烟囱”的林立。
  在部门利益之外，不同基层政府部门之间权责关系不够明晰是“信息烟囱”长期存在的另一底层诱因。在我国条块分割的党政双重科层体制下，各个政府部门之间普遍存在职责同构、权责交叉等问题。不同政府部门之间权责关系不够明晰，其衍生出的一个负面后果便是各自为政，缺乏有效的沟通、交流机制，从而导致不同政府部门之间的信息对接性和共享性不足。不同的条块之间基于各自偏好和府际竞争的需要，根据本部门的业务标准和需要建设相应的信息系统，在信息系统的建设标准、软硬件平台、访问方式以及安全措施等方面不仅不尽相同，更存在相互冲突和断裂之处，构成了各部门高竖“信息烟囱”、彼此“老死不相往来”的底层制约因素。
  基层“信息烟囱”治理的“顶层驱动—技术助推”路径
  从现阶段基层“信息烟囱”的系统性成因看，信息时代基层“信息烟囱”仍旧持续存在的根本原因并非是技术和标准问题，而是体制与动力问题。因此，基层“信息烟囱”的治理也不应局限于技术层面，而要从体制机制、技术支撑以及正负激励等方面入手，通过自上而下的顶层设计、自下而上的平台建设，进行政治、技术等多措并举、统筹兼顾的系统性治理。
  基层“信息烟囱”的治理需要注重顶层设计、系统推进。要自上而下地进行统筹规划，调节基层“信息烟囱”背后的部门利益因素。不同政府部门基于各自利益与需要形成的信息分割问题是难以自然消除的，部门本位主义也不能简单凭借局部自觉的改良而绝对消除。对此，应当通过自上而下的顶层设计，进行跨区域、跨部门的电子政务信息化建设，最大化地实现不同政府部门信息资源与管理的“三个统一”，即统一规划、统一标准、统一平台。从长期来看，基层“信息烟囱”的推倒不仅有利于基层整体治理效能的提升，也有利于降低各部门工作负担，但在改革进程中难免还会存在部分干部不理解、不支持的问题。因此，通过顶层驱动、政治动员的方式，克服改革阻力、达成改革共识，并树立典范，以实际成效激发动力、引领行动，是实现有效治理基层“信息烟囱”的首要步骤。
  推进自下而上的基层治理大数据平台建设，发挥信息化技术对拔除“信息烟囱”的助推作用。要通过建立基层政府大数据中心，汇集分属不同政府部门的城市管理和公共服务信息，为实现基层治理中基础数据的共享共用提供平台依托。通过构筑以人民为中心的完整、高效、统一的政务信息网络，倒逼基层治理信息的透明化、公开化进程。在不断探索和创新人工智能、大数据、区块链等信息化技术应用于基层治理大数据平台的实践中，真正发挥让信息贯通上下、对接内外的技术支撑作用，最大程度地实现让“数据多跑路、群众少跑路”的改革目标。