高强孔祥智：新中国70年农村产权制度演进脉络与改革思路

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高强 孔祥智（南京林业大学农村政策研究中心主任、教授、博士生导师；中国人民大学农业与农村发展学院教授、博士生导师）

  农村产权制度是关于农村集体资产属于谁，由谁来占有、经营、管理、监督，以及产生收益如何分配的一系列制度安排。农村产权制度改革主要通过重构集体所有制下“三块地、一块产”的产权体系，形成一种更有效率的制度安排，在集体与成员之间合理分割承包地、宅基地、集体建设用地以及经营性资产的占有、使用、收益、处分等各项财产权利，健全公益性资产的管护机制，以更好地促进城乡要素自由流动和合理配置。作为一项重要的顶层设计，农村产权制度改革是整个农村改革的支撑。新中国成立70年来的农村产权制度改革冲破了旧体制的羁绊，带动了农业农村经济的改革与发展，并为工业化、城镇化创造了条件。农村产权制度改革既是一次以“契约关系”代替“身份关系”的深层次变革，又是一场从封闭到开放的渐进性变革。但也不可否认，我国农村产权制度改革是在理论准备不足的情况下启动的，当前仍在摸索中并面临实践层面的多重挑战。新形势下深化农村改革，很重要的一条主线是通过农村产权制度改革来调整农民与土地的关系，推动要素自由流动，重塑城乡关系，促进城乡融合。
  一、农村产权制度改革的制度特性与历史背景
  （一）集体所有制演进为农村产权分化与组合提供了制度空间
  集体所有制是20世纪50年代中后期逐步形成的一种公有制形式，以1956年6月30日公布的《高级农业生产合作社示范章程》为标志。从1958年人民公社化运动开始，到1962年中共八届十中全会通过《农村人民公社工作条例修正草案》，“三级所有、队为基础”的农村集体所有制得以最终确立。党的十一届三中全会以后，经过家庭联产承包责任制改革、乡镇企业改制，以及后来的集体资产管理、农村税费体制、草原承包、集体林权、水权等一系列改革，农村集体所有制的存在方式、实现形式都发生了深刻变化，也为农村产权分化与组合提供了制度框架和演进空间。
  产权指排他性地占有、使用、收益和处置财产的权利。在我国，农村产权既是一束权利，也是一组社会关系。农村产权既具有可分割性、可交易性和可让渡性等财产权利特点，又具有建构性、互动性、多样性等社会关系特征。新中国成立70年的发展实践表明，农村产权分化出来的全部或部分权利在不同主体之间自由转让、组合，形塑了集体经济的实现形式和存在方式。从产权发展的角度看，我国农村产权发展经历了20世纪50年代的单一产权阶段、改革开放以后的二元产权阶段到现在的多元产权阶段。人民公社制度下，土地等集体资产都属于不能转移和分割的公共财产。产权归集体成员共同所有，实行集中经营和集中劳动，影响了农民生产经营的自主权和物质利益。高度集中的单一产权在特定历史时期展现了巨大的优越性，但也严重影响了农民的生产积极性，导致传统集体经济发展变得不可持续。这一时期的集体经济具有鲜明的特点，它既不是一种“共有的、合作的私有产权”，也不是一种纯粹的国家所有权，它是由国家控制但由集体来承受其控制结果的一种农村社会主义制度安排。20世纪80年代开始的以家庭联产承包责任制为主要内容的土地改革，促使土地所有权和土地使用权“两权分离”。在《物权法》出台之前，农民以土地承包合同形式获得的土地使用权，实际上是一种债权。农民和集体之间，形成了一个以集体产权和农民个人权利为基础的产权共同体。实施家庭联产承包责任制后，产权分化使得农民的生产积极性空前高涨。他们表示：“党中央的政策把我们的心给联住了。”但是，这一时期集体产权的分解程度依然较低，土地流转也受到诸多限制。进入21世纪，以土地确权和“三权分置”为核心的新一轮土地产权改革，进一步重构集体所有制的产权基础，承包权与经营权再次分离，实现了产权的高度分化。这一时期农民与集体之间构成多元化产权共同体，农民的权利体系进一步完善，新型农业经营主体不断涌现，但是农民的土地退出权依然难以保障。以上说明，国家意志与实践基础共同规制产权结构，并影响到农业生产效率。产权分化组合以及产权体系的丰富和完善，既是产权制度改革的主要内容，也是倒逼产权关系变革的重要力量。农村产权有多种分化与组合方式，集体所有制也可以有多种实现形式，这些都使得探索更有效率的制度安排成为可能。
  （二）农村集体经济的内涵不断拓展助推了产权制度改革
  我国《宪法》第八条规定，“农村中的生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济。”这是关于“集体经济”这一概念的最高权威规定。有学者指出，历史上不同时期集体经济的内涵不断发生嬗变，存在自然式集体、行政化集体、市场型集体三类“集体”形态，需要动态理解和把握。党的十一届三中全会以来，以实行家庭联产承包责任制为开端的农村改革，废除了人民公社体制，建立了以家庭承包经营为基础、集体统一经营相结合的双层经营体制，开始了发展新型农村集体经济的积极探索。早在1979年，我国农村就有了集资入股的社队企业，这是我国发展股份经济的最初实践。20世纪80年代以后，乡镇企业在农村快速发展起来。在乡镇企业发展初期，资金不足成为一大制约因素。因此，浙江温州等地开始出现以资金入股、以劳代资入股等方式筹集资金或扩大企业生产经营规模的做法，带有资本联合和劳动联合性质的多种经济联合体相继出现。1983年，中共中央在《当前农村政策的若干问题》中指出：“不能一讲合作就只限于按劳分配，不许有股金分红。”1984年中央有关文件指出，“允许农民和集体的资金自由或有组织的流动，不受地区限制。鼓励农民向各自企业投资入股”。1985年中央一号文件又进一步指出，“有些合作经济采用合股经营、股金分红的办法，资金可以入股，生产资料和投入基本建设的劳动力可以计价入股，经营所得利润一部分按股分红。这种股份式合作，不改变入股者的财产所有权，避免了一讲合作就合并财产和平调劳力的弊病，却可以把分散的生产要素结合起来，较快地建立起新的经营规模，积累共有的财产。这种办法值得提倡，但必须坚持自愿互利，防止强制摊派。”这一时期，党中央、国务院对于农村股份合作经济成分的发展，给予了及时关注、肯定、支持和引导。股份制开始被当作社会主义商品经济中一种可行的经济组织形式或企业制度。股份经济的发展也逐渐由农村和小城镇向大城市拓展。20世纪90年代初，广东南海开始将股份制引入土地制度建设中，并逐渐演化为土地、乡镇企业和集体其他资产“三位一体”的股份合作。对于这一现象，杜润生指出，“开展股份合作制试验的主要目标在于：完善公有制经济的产权设置，界定利益归属。资产权益归属不明确，就难以确定经济责任并形成法律约束……股份制不能简单地当作集资手段，而应当探索在社会主义国家建立新的产权体制，以适应社会主义市场经济运行需求”。
  随着我国社会主义市场经济的建立和不断完善，党的十五届三中全会《关于农业和农村若干重大问题的决定》提出，“农民采用多种多样的股份合作制形式兴办经济实体，是改革中的新事物，要积极扶持，正确引导，逐步完善。以农民的劳动联合和农民的资本联合为主的集体经济，更应鼓励发展。”股份合作制与传统集体经济相比，是一种初级的公有制形式，因为保留着个人的资本所有权及资本收益权，在所有权分布方面存在一定的差别，并不像传统集体经济那样是一种无差别的共同所有，但股份合作社实现了共同占有，劳动者参与决策，实行民主管理。因此，可以说股份合作制既满足了公有制的政治取向，又实现了促进发展的经济取向，在公平与效率之间找到了平衡点。2013年党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》对于新型集体经济发展问题有了进一步的突破，指出“积极发展混合所有制经济。国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济，是基本经济制度的重要实现形式。”它跳出了传统意识形态的禁锢，从更好地实现市场主体的资源优化配置出发，提出了开放性、包容性的新型集体经济发展观。对于农村集体经济内涵的理解是一个认识层面的问题，但根本动力来自于实践。新中国70年的改革实践表明，集体经济不等于集体所有制经济，集体所有制经济只是集体经济的一种组织形态，发展壮大集体经济应更多强调多种形式的集体经营，而不应一味追求生产资料集体所有。新型农村集体经济是对传统集体经济的继承、扬弃，又是农村产权制度改革历程中的一项创新。
  （三）改革开放以来的发展实践呼唤农村产权制度改革
  改革开放以来，我国农村集体积累了大量资产，但集体产权不清晰、成员身份不明确、成员权与用益物权不衔接等问题突出，特别是多数农村集体经济组织不同程度地存在决策不民主、资产管理不透明等弊端。一方面，集体经济收入单一化、产业低端化，集体经济亟待转型升级；另一方面，“政企不分”问题依然突出，农村集体经济组织承担大量公益性支出。进入新世纪，我国经济社会快速发展，但城乡二元体制没有得到根本性转变，突出表现在农村集体资产管理面临“两个适应”问题，既要适应健全社会主义市场经济体制新要求，又要适应城乡一体化发展新趋势。其一，我国社会主义市场经济体制的建立和完善，对农村产权制度改革提出了新要求。市场经济体制的确定，推动了农村生产力的蓬勃发展，也促进了城乡经济加速融合。土地、资金、劳动力等生产要素的城乡流动日益频繁，市场交易行为日益丰富，形成了更为复杂的利益关系，也提出了明晰产权的制度要求。农村产权制度改革成为完善市场经济体制改革的重要组成部分。其二，农村产权制度改革是维护农民合法权益的需要。当前，城镇化仍是历史大趋势。2018年全国农民工总量为28836万人，比上年增加184万人，增长0.6%。随着大量农民工进城落户以及撤乡并村、“县改区”“村改居”的加速进行，农村社会结构与人口结构变化更加复杂，村党组织、村自治组织、农民合作经济组织等职能交叉重叠，成员身份异质多元，导致集体成员合法权益极易受到侵犯。如何在明确界定农村集体所有权的基础上，界定集体经济组织成员身份，明晰国家与集体、集体与集体以及集体内部各组织之间的财产权属关系，防止集体资产流失或被平调，维护农村集体经济组织及其成员的利益，成为一道现实难题。
  党的十九大作出实施乡村振兴战略的重大决策部署。走中国特色社会主义乡村振兴道路，关键是坚持和完善农村基本经营制度，以完善产权制度和要素市场化配置为重点，创新集体经济有效实现形式和运行机制。因此，无论是到2020年全面建成小康社会，还是到2050年把我国建成社会主义现代化强国，都要求通过深化农村产权制度改革，充实农村集体产权权能，发展壮大新型农村集体经济。
  二、农村产权制度改革的演变脉络与历程分析
  农村产权制度改革从一开始就没有明确的理论指导，也没有定型的“顶层设计”，而是一个实践推动的渐进改革过程。新中国成立以来，我国农村产权制度改革先后经历了五个不同的发展阶段。
  （一）新中国成立到20世纪80年代初期：以集体化和家庭承包制改革为重点的阶段
  集体所有制是一种公有制实现形式。我国农村产权制度的总体特征是农村土地等各类生产资料集体所有制。1950年到1952年的土地改革，结束了封建地主所有制和剥削制度，实现了“耕者有其田”。从1950年代中期开始的农业合作化运动，把农民个体所有的土地变为集体所有，实行了集体劳动和统一经营。新中国成立后的建国“路线图”显示，完成从新民主主义到社会主义的过渡大约需要10到15年的时间。比如，1953年中央提出的过渡时期总路线，曾提出在3个五年计划或者更多一些时间内，完成对农业、手工业的社会主义改造，其中对农业的社会主义改造就是通过建立和发展各种互助合作组织的方式来实现的。实际上，从互助组、初级社、高级社到人民公社，仅仅用了3年时间就完成了。到1956年，参加农业生产合作社的农户占总农户的96.3%，标志着农业社会主义改造的任务基本完成。此后，中央又发布了《关于做好农业合作社生产管理工作的指示》《关于整顿农业生产合作社的指示》《关于在农村建立人民公社问题的决议》《关于改变农村人民公社基本核算单位问题的指示》等系列文件，对农业合作社发展中遇到的问题以及人民公社的管理体制进行规制。
  1962年9月，中央发布了《农村人民公社工作条例修正草案》（即人民公社“六十条”），规定了人民公社的性质、组织、规模、管理等事项，也标志着集体所有的农村产权制度正式确立。
  从1962年到1978年，除部分地区和领域农村产权制度略有调整外，我国农村一直实行“三级所有、队为基础”的集体所有制度。回顾历史可以发现，制度形成的过程也蕴含着制度变革的因素。特别是伴随“大跃进”运动，在广大农村，公社、生产大队及生产小队都不同程度地创办了不同数量和规模的社办、队办企业。这些集体企业在生产经营、用工制度、分配制度、福利制度等方面接受国家或当地政府的计划和政策约束，在人民公社内部实行高度集中的统一管理。作为计划经济的产物，这种产权制度安排在一定时期发挥了特殊作用，但其束缚了企业和劳动者生产积极性的发挥，因而变革僵化的体制机制成为农民的普遍需求。1978年12月召开的党的十一届三中全会，揭开了农村产权制度改革的序幕。以建立家庭联产承包责任制为突破口的农村土地产权改革是这一阶段产权制度改革的重点。它从开始出现到全国普及经过了5年左右的时间，可以大致分为三个时期：从1978年秋到1979年冬，为打破僵局、逐步开禁时期；1980年春到1981年底，为初步探索、让边远山区和经济落后地区率先发展时期；1982年到1983年，为肯定、支持、全面迅速发展时期。到1983年末，全国实行家庭承包的生产队已占到总数的97.8%。这标志着家庭承包经营的制度正式形成并进入稳定完善阶段。
  （二）20世纪80年代初期到90年代中期：以推进乡镇企业产权制度改革为重点的阶段
  乡镇集体企业萌芽于20世纪50年代，是从农村集体经济中成长起来的。自诞生以来，乡镇集体企业就实行着有先天缺陷的产权制度。因此，乡镇企业发展既面临农村产权制度改革的压力，又蕴含着农村产权制度改革的动力。1978年，乡镇企业发展迎来了春天，1984年，中共中央、国务院转发农牧渔业部《关于开创社队企业新局面的报告》，同意将社队企业改称乡镇企业。以此为契机，乡镇企业多轮驱动、多业并举，进入了高速增长的黄金期。回过头来看，乡镇企业的发展过程也是不断深化改革的过程。1982-1987年是自发孕育形成阶段，少数地方和企业实行了租赁经营，各地也零星出现了“以资带劳”或“以劳带资”的股份合作制雏形，这一时期乡镇企业的改革已经涉及产权制度。1985年，淄博市周村区将“长行农工商公司”改名为“长行村股份合作社”。1988-1992年是选点试验示范引导阶段。1987年，经国务院批准，全国陆续建立了21个农村改革试验区，其中安徽省阜阳地区、山东省淄博市周村区和浙江省温州市承担乡镇企业制度建设试验任务。在归纳各地改革试验和做法的基础上，农业部于1990年发布了《农民股份合作制企业暂行规定》，并制定了《农民股份合作制企业示范章程》。这是我国第一次以部门规章的形式对“农民股份合作制企业”定义及集体所有制经济性质进行界定。1992年，邓小平视察南方讲话和党的十四大的召开，极大地激发了亿万农民和乡镇企业干部职工的积极性，乡镇企业进入了第二个发展高潮。
  党的十四大确立了社会主义市场经济体制的改革目标。党的十四届三中全会提出，建立适应社会化大生产和市场经济要求、产权明晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度。1994年农业部印发《乡镇企业产权制度改革意见》，明确提出乡镇企业产权制度改革的主要内容是产权的界定与明晰化，要求在做好资产评估、产权界定的基础上，吸纳新的股份，形成财产多元化的组织形式。1996年10月，国家颁布了《乡镇企业法》，乡镇企业开始推进“两个根本转变”。许多乡镇企业进行了资产重组，走上了规模化、外向型发展道路。2004年，农业部下发《关于深化产权制度改革进一步推进乡镇企业机制创新的意见》，要求各地加快产权制度改革步伐，加大所有制结构调整力度，不断推进制度创新，以新的体制和机制优势促进乡镇企业更大发展。
  产权制度改革是乡镇企业深化改革的核心内容，是对农村生产关系的调整和完善。尽管这一阶段的产权改革仅限定在乡镇企业领域，但其关于明晰产权关系、促进政企分开、调整所有制结构和产权结构、优化要素配置、完善管理体制等要求做法，不仅促进了乡镇企业转型升级，也对全局推进农村产权制度改革起到了摸索探路作用。
  （三）20世纪90年代中期到2005年：以完善农村集体资产和财务管理为中心的阶段
  到了20世纪90年代中期，我国农村集体资产已经形成相当大的规模，而集体资产和财务管理工作在政策和手段上相对薄弱，多数地方先后出现了集体资产流失和财务混乱等问题。这一时期，完善农村集体资产管理和财务管理成为农村产权制度改革的重点。1995年12月，国务院印发了《关于加强农村集体资产管理工作的通知》，提出各级人民政府要高度重视农村集体资产管理工作，明确了行政主管部门及业务相关部门职责，强调集体经济组织是集体资产管理的主体，并从农村集体资产清查核资、集体资产评估管理、农村集体经济审计和健全农村集体资产管理的法规和制度等方面提出了明确要求。1997年7月，农业部、财政部联合下发了《关于开展农村集体资产清产核资工作的通知》，对在全国开展农村集体资产清产核资工作作出明确部署。文件还提出，自1997年下半年开始，在全国开展农村集体资产清产核资工作，清产核资的范围包括乡（镇）、村集体经济组织的集体资产和乡（镇）村集体企业的资产两类。
  农业和农村经济发展进入新阶段后，农村集体财务管理面临一些新情况和新问题。比如，“合乡并村”过程中平调集体资产、乱批乱占集体土地、不良债务蔓延、集体企业改制中股权混乱等现象时有发生。因此，“十五”期间集体资产和财务管理的政策重点进一步聚焦在集体财务管理和债务管理上。在集体财务管理方面，主要是依据《村民委员会组织法》实行财务公开和民主管理，推进财务管理的民主化、专业化、现代化建设，推动集体财务监督向经常化、规范化、制度化发展。为了缓解农村集体经济组织的债务压力，1999年5月，国务院办公厅下发《关于彻底清理乡村两级不良债务的通知》，要求对乡村两级债务进行彻底清理。2003年农业部等四部门联合印发《关于推动农村集体财务管理和监督经常化规范化制度化的意见》，提出要明确农村集体资产性质、强化农村集体财务管理工作，建立和完善财务公开和民主管理的各项制度，切实维护集体经济组织及其成员的合法权益。2004年6月，农业部办公厅下发《关于开展农村集体财务管理规范化建设和产权制度改革试点工作的通知》，制定了农村集体财务管理规范化建设试点工作方案，并在全国确定了150个村作为首批全国农村集体财务管理规范化试点村。这个文件的意义在于，首次在农村经营管理工作中提出了“产权制度改革”的概念，标志着农村产权制度改革开始由集体资产和财务管理向更广的领域扩展，由专题性、单一化改革向系统性、制度化改革迈进。
  总体而言，这一阶段农村集体资产和财务管理工作规范化和现代化建设逐步开展，资产和财务管理的保障机制也逐步建立，尤其是全国层面清产核资工作的开展，为下一步推进农村产权制度改革奠定了基础。但同时，这一期间，农村集体资产、资源管理尚处于理论探讨和政策酝酿阶段，具体实施内容不多，改革措施也比较温和。
  （四）2006年到2010年：以推进农村集体资源产权改革为基础的阶段
  从2006年开始，稳步推进农村集体资源产权制度改革逐渐成为农村产权制度改革的主线。“十一五”期间中央及相关部门出台多个文件，不断健全农村集体资产管理制度，稳步推进农村集体资源产权改革。这些改革主要集中在两个方面：
  一方面，继续完善农村集体资产管理制度。2007年中央一号文件指出“各地要对乡村债务进行清理核实”。为此，国务院办公厅再次印发《关于做好清理化解乡村债务工作的意见》，提出“要建立村级资产台账，加强村级资产管理，严防村级资产流失”。中央办公厅印发《关于加强农村基层党风廉政建设的意见》，提出“制定和完善农村集体资产承包、租赁、出让等管理制度”。中纪委等部门印发《关于进一步规范乡村财务管理工作的通知》，转发《农业部关于进一步加强和规范村级财务管理工作的暂行办法》等文件，明确了农村集体资产产权归属、运营形式、处置程序等工作内容。党的十七届三中全会通过《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，其中明确要求“健全农村集体资金、资产、资源管理制度”。为将这一大政方针落到实处，农业部印发《关于进一步加强农村集体资金资产资源管理指导的意见》，就健全农村集体资产管理制度制定了详细的指导意见。这一时期，在中央决策部署及相关部门的努力下，农村集体资产管理制度不断完善。
  另一方面，稳步推进农村集体资源产权改革。2007年实施的《物权法》明确土地承包经营权为用益物权，为农村承包地确权登记颁证奠定了法律基础。在稳定渔民水域滩涂养殖使用权方面，2007年、2008年、2009年和2010年中央一号文件都强调，稳定渔民的水域滩涂养殖使用权。2010年，农业部颁布《水域滩涂养殖发证登记办法》，进一步规范水域滩涂养殖使用权登记规则，促进水域滩涂养殖使用权稳定。在水权制度改革方面，2006年中央一号文件指出，“推进小型农田水利设施产权制度改革”。2007年中央一号文件进一步指出，“积极搞好水权制度改革，探索建立水权分配、登记、转让等各项管理制度”。2008年《水量分配暂行办法》施行，就行政区域生活、生产可消耗的水量份额或者取用水水量份额等事宜进行了规定。在草原家庭承包经营方面，党的十七届三中全会通过《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，提出“稳定和完善草原承包经营制度”。2009年中央一号文件提出，“加快落实草原承包经营制度”。2010年中央一号文件进一步明确提出，“按照权属明确、管理规范、承包到户的要求，继续推进草原基本经营制度改革”。
  这一阶段，农村集体资产管理和财务管理工作开始强调制度建设。从建立健全农村集体资产管理制度、规范资产财务管理行为，到全面开展清产核资、建立健全集体资产台账，再到推动各地搭建集体资产财务管理平台，使农村集体资产管理工作从一项部门工作上升为各级党委政府的一项重要职责。农村产权从土地逐步向水域滩涂、林权、水权、草原承包权等农村集体资源领域的产权改革拓展，并开始对农村集体产权制度改革进行试点部署。
  （五）2011年至今：以稳步推进农村集体产权制度改革为核心的阶段
  从2011年开始，中央更加重视农村产权制度改革工作，将改革农村集体产权制度作为全面深化农村改革的重要组成部分。2012年中央一号文件明确提出，“壮大农村集体经济，探索有效实现形式，增强集体组织对农户生产经营的服务能力。”2013年中央一号文件提出，“鼓励具备条件的地方推进农村集体产权股份合作制改革，探索集体经济组织成员资格界定的具体办法”。2013年党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，“保障农民集体经济组织成员权利，积极发展农民股份合作，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权”。2014年中央一号文件提出，“加强农村集体资金、资产、资源管理，提高集体经济组织资产运营管理水平，发展壮大农村集体经济”。在连续五年对农村集体产权制度改革试点进行部署的基础上，2014年10月中央审议通过了有关农民股份合作和农村集体资产股份权能改革试点的方案，开始在全国范围内有组织、有计划地进行系统性产权制度改革试点。2015年中央一号文件再次对推进农村集体产权制度改革作出了明确部署，要求探索农村集体所有制有效实现形式，创新农村集体经济运行机制。2016年，中共中央国务院出台《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》，对深化集体产权改革作出了系统而全面的部署，成为当前和今后一个时期农村产权制度改革的纲领性文件。
  这一阶段，农村集体产权制度改革成为农村产权制度改革的重点和核心。这是新形势下稳定和完善农村基本经营制度的重大举措，是不断解放和发展农村生产力的战略性制度安排，也是保障农民权益、增加农民财产性收入的重大决策，对于全面深化农村改革具有重大的现实意义和深远的历史意义。
  三、农村产权制度改革的现状与特征
  党的十八大以来，我国农村产权制度改革加快推进，特别是农村土地等产权分类确权登记、集体产权制度改革、产权流转交易建设以及探索农村集体经济有效实现形式等方面取得了明显进展，同时各地区的改革进展也存在不平衡、不协调等现象。在一些领域，产权不明晰、权责不明确、要素流动不顺畅等问题依然突出，符合条件地区的股份合作制改革任务仍然任重道远，制约农村产权流转交易的体制机制障碍尚未根本消除。
  （一）农村土地等确权登记颁证工作进展明显
  农村产权涉及内容多、情况复杂、产权类型多样，确权登记颁证工作由国土、农业、林业、住房建设、水利等部门分块负责，相互之间协调难度很大。这其中，集体土地是农村产权的核心内容，也是确权登记颁证的重点。农村集体土地确权包括村集体与农户两个层级，涉及宅基地、集体建设用地和承包地三个方面。比如，2011年5月国土资源部、财政部、农业部联合下发了《关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》，要求在全国土地调查成果以及年度土地利用变更调查成果基础上，对农村集体土地所有权和集体土地使用权等土地权利的确权登记发证。2014年8月，国土资源部等五部门又联合印发了《关于进一步加快推进宅基地和集体建设用地使用权确权登记发证工作的通知》，对宅基地和集体建设用地使用权确权工作进行部署。在农村承包地方面，2015年2月，农业部等六部门联合下发了《关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》，开始在全国范围内推进农村土地承包经营权确权登记颁证工作。在水权、草原等其他农村产权确权方面，2014年，水利部印发《关于开展水权试点工作的通知》。2015年，农业部印发《关于开展草原确权承包登记试点的通知》。这些系列文件分别对农村土地等各类产权的确权登记颁证工作进行了部署，指明了目标要求。从进展情况看，土地集体所有权、林权的确权已经基本完成。农村土地承包经营权正在进入扫尾阶段。截至2018年底，全国共有2838个县（市、区）和开发区开展了农村承包地确权登记颁证工作，涉及2亿多农户，妥善解决了约54万起土地承包纠纷，确权给农户14.8亿亩承包地，全国农村承包地确权登记颁证工作基本完成。但总体而言，集体建设用地使用权、宅基地使用权、草原确权以及相关的房屋财产权确权工作进展相对缓慢，不能适应发展实践的需求。
  （二）农村集体产权制度改革加速进行
  党的十八大以来，党中央国务院高度重视农村集体产权制度改革，着力推动农村集体资产股份合作制改造，改革步伐不断加快。以村级农村集体经济组织为例，如表1所示，2014年约有4.7万个村完成产权制度改革，2016年增加到了6.7万个。从2016年底开始，全国农村集体产权制度改革加速推进。截至2018年底，全国已有15.3万个村完成产权制度改革。从资产量化情况看，2018年村级量化资产总额为10380亿元，比2016年增加了48.4%，是2014年的2倍多。从股份分红情况看，2018年村级股金分红总额约为322亿元，上缴税金总额为60亿元，分别比2016年增加了18.4%和22.4%。另据统计，截至2019年7月底，全国已有59.2万个村完成清产核资工作，占总村数的99%。从地区层面看，北京、苏州以及珠江三角洲等地区已经全面推开，改革覆盖面达到95%以上，工作成效显著。北京大兴区、浙江德清县、广西梧州长洲区、四川成都温江区等29个县（市、区）积极开展农民股份合作、赋予农民对集体资产股份权能改革试点，起到典型引路作用。贵州六盘水市率先推行农村“资源变资产、资金变股金、农民变股东”三变改革，利用盘活了农村自然资源、存量资产和人力资本，构建起以农民为主体、以股权为纽带的集体经济发展新平台。农村集体产权制度改革不仅搞清了资产规模，厘清了成员边界，还有效推动了乡村治理，保障了成员的财产权利和民主权利。

  （三）农村产权流转交易市场初步建立
  农村产权流转交易市场建设是推动农村产权制度改革的重要成果，也是深化农村产权制度改革的必要前提。农村产权流转交易市场包括无形市场和有形市场两种形态，存在土地流转交易中心、林权市场、水权市场等多种类别。2004年福建省永安市成立了全国第一家林业要素市场。2008年成都市成立了全国第一家按照现代企业管理模式运营的综合性农村产权交易所，主要从事农村土地承包经营权、林权、农村房屋所有权、集体建设用地使用权、农村集体经济组织股权、农业类知识产权等农村产权的交易。截至2015年，全国有800多个县（市）、13000多个乡（镇）成立了土地流转服务中心，全国有1200多家依托林业管理部门设立的林权流转服务中心，以成都、重庆、北京、武汉农村产权交易所为代表的一批综合性交易所相继成立。2014年，国务院办公厅印发《关于引导农村产权流转交易市场健康发展的意见》，对农村产权流转交易市场的性质、形式、运行、监管等作出了明确要求。从目前来看，各地农村产权流转交易市场建设依然处于起步阶段，总体存在市场交易体量偏小、交易流程不规范、主体定位不清晰等问题，需要进一步加快探索创新步伐。（四）农村集体经济有效实现形式不断创新发展壮大集体经济是农村产权制度改革的归宿之一。集体经济不等于集体所有制，它受集体所有制制约，但是可以有多元化实现方式和运行机制。杜润生早在20世纪80年代就指出，“我国地大人多经济发展不平衡，农业本身又有多样化的结构，因此我国农村社会主义集体经济的结构与形式必须是多样化的，过早地主观地把它定型化是不利的，也是不可能的。只有通过多样化，才能达到定型化。定型化，仍然将是多样的定型化。多样化，包括适用于生产力水平较高地区的一些形式，也包括适合生产力发展水平较低地区的某些过渡形式”。改革开放40多年来，我国农村集体经济发展形成了工业化模式、后发优势模式以及集腋成裘模式等类型，也存在资产租赁型、农业开发型、企业股份型、联合发展型等多种路径。另有一些地区在乡镇集体产权制度改革方面进行了探索。比如，上海市试行了三种模式：一是镇村联动合一，如松江区的相关乡镇；二是依托村经济合作社，将镇级资产按不同比例量化到村，如闵行区的虹桥镇；三是按农龄重新量化到全镇农村集体经济组织成员，如长宁区新泾镇。这些不同的改革模式也推动形成了乡镇集体经济组织不同的发展方式。从小农户与现代农业有机衔接方面，多个改革试点探索出“规模扩大”“劳动力节约”“产值提升”和“产业拓展”等类型。在集体经济“跨村联营”方面，四川省彭州市小鱼洞镇在不改变村级集体产权边界的前提下，进行统筹开发运营，将全镇村级集体经济组织打造为利益共同体，探索出一条集体经济发展新路径。
  四、农村产权制度的改革思路
  农村产权制度改革，是农村改革中具有“四梁八柱”性质的重要改革，也是强化乡村振兴制度性供给的重要基础。合理界定和安排农村产权制度，建立一套与乡村振兴相适应的产权制度安排，是当前和今后一段时期深化农村改革的关键所在。2019年4月，中共中央国务院发布了《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》，从统筹城乡发展的角度，以完善产权制度和要素市场化配置为重点，进一步对农村产权制度相关领域改革进行部署。农村产权制度改革总的方向是，在坚持农村土地集体所有制的基础上，因地制宜、分类推进，通过重构农村集体产权的权利结构，逐步打破封闭性，构建开放的现代产权制度。
  （一）统筹推进各类农村产权确权登记颁证
  各级政府职能部门既要各负其责、积极作为，又要通力配合、相互协作，加快完成主管业务领域的确权登记颁证任务。同时要从总体上安排好农村产权确权登记颁证工作，确保各类农村产权确权工作之间的相互协调，做到权属清晰、登记入库、颁证到户、互联互通。具体来看，当前农村土地承包经营权确权登记颁证工作基本完成，已进入扫尾阶段。这一阶段的主要工作是开展“回头看”，及时化解历史遗留问题，把土地承包经营权证书发到农户手中，开展确权成果应用。要以新《土地管理法》为契机，加快完成房地一体的宅基地使用权和农村集体建设用地使用权确权登记颁证，发挥政策聚合效应。同时，农村产权确权登记颁证工作还应与国家不动产统一登记工作有效衔接，为产权流转交易市场预留接口，为深化农村产权制度改革奠定扎实的权证基础。
（二）优化农村集体产权制度改革路径设计
  围绕农村改革“确权、赋能、搞活”的总体思路，优化农村集体产权制度改革路径要注意平衡财产权与成员权之间的关系，围绕三条主线深化改革。第一，从成员线看，要先行确定集体经济组织成员边界，明确农村集体经济组织成员认定资格与退出条件。要遵循“从锁定到放开”的逻辑，改革中先静态固化成员权，再探索建立“有进有出”的动态成员管理体系〔26〕。第二，从土地线看，要抓紧完善承包地“三权”分置制度，统筹推进“三块地”改革，优化集体土地利用模式。要遵循“从保护到激活”的逻辑，促进土地要素在城乡间自由流动与合理配置。第三，从资产线看，要积极开展股份合作，创新集体资产运行管理机制，理顺集体经济组织与其他村级组织的职责关系。要遵循从“分散到统筹”的逻辑，实现跨区域合作，探索集体经济多元化发展路径。此外，还要加快研究设计一套促进农村集体经济发展的特殊法律保护制度与政策支持体系。
  （三）建立健全农村产权流转交易市场
  要把建立健全农村产权流转交易市场作为深化农村产权制度改革的重点工作，以政策支持与市场化运作相结合的思路，将规范流转交易行为和完善服务功能作为建设重点，确保农村产权流转交易市场建设与农村产权制度改革进程相配套。具体来看，一是定位农村产权流转交易市场为公益性市场，不以盈利为目的，明确政府在建设农村产权流转交易市场中的主体责任，充分发挥其在农村产权制度改革中的支撑作用。二是设计统一规范的交易平台和交易系统，完善农村产权流转交易市场国家标准，为农村产权流转交易市场提供良好的运行条件。三是建立健全产权流转交易风险防范机制，强化监督管理与指导服务，为农村产权流转交易市场提供安全保障，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行。
  （四）探索集体经济多元化实现形式
  各地农村集体经济发展环境不同、基础条件差别较大，必须因地制宜地推进农村集体产权制度改革，探索集体经济多元化实现形式。从宏观层面看，改革后的新型集体经济组织应在可控范围内，进一步引入市场机制，探索发展集体经济的有效制度安排、科学的资产运行管理机制、公平合理的利益分配机制，吸引各类社会资源共同促进农村集体经济可持续发展。从中观层面看，地方政府要积极搭建统一发展平台，促进联村经营、整体谋划、统筹开发，提升“统”的层次和质量，探索农村集体经济统筹发展新路径。从微观层面看，要指导集体经济组织借鉴现代企业制度，健全完善内部治理机制、激励约束机制和资产运营机制，探索高管持股等股权激励制度，建立聘期职业经理人等常态化管理办法，提升农村集体经济组织市场竞争力。