彭勃：智能技术赋能基层治理

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彭勃（上海交通大学国际与公共事务学院教授，中国城市治理研究院研究员）

  近年来，我国对基层治理越来越重视。在许多城市的治理创新方案中，都采用各种方法强化基层的治理力量。例如：北京通过“街乡吹哨、部门报到”的方式，提升基层协同条线职能部门的能力；上海推行“五权下放”等下沉式改革，并提出要对基层治理进行“加减乘除”，意在切实为基层“赋权增能”。这些创新举措依靠自上而下的压力和动员机制，从外部作用于常规化的治理运行体系。然而，随着创新方案的深入实施，从点到面的推广，从短时间向长时段的延伸，创新动力时常面临损耗，创新绩效也随之递减。这说明，我们仍然缺乏一个可持续、制度化的，并能与原有体制有机共生的机制，从而推动治理重心向基层倾斜和下沉。
  在此背景下，我们逐步将目光聚焦到大数据和智能技术，希望抓住技术治理的“牛鼻子”，用技术手段切入基层治理的组织内核和管理过程，实现技术为基层治理赋能的目的。当前，技术手段在基层治理中日益频繁而深入的运用，正在深刻改变着基层治理的图景。应当说，智能化治理在基层的赋能效应，在不少场景中得到了显现。但是，从整体上来说，赋能基层、下沉权力的创新设计并未完全实现，智能化技术在赋予基层治理新动能的同时，也给基层治理带来了新压力。
  智能技术介入基层治理带来的变化
  从“下限治理”到“上限治理”
  改革开放以来，我国社会治理问题的总体特征是量大、面广、复杂度高。根据一贯的“属地原则”，治理事项由基层兜底处理，许多个性化、复杂化的问题，以及久拖未决的社会痼疾，都逐渐下沉积淀在基层。面对如此多的治理任务，基层实际上采取的措施是有限度地解决部分问题，形成了“下限治理”模式，即只要问题不伤及稳定的大局，就暂时保留原样，在保证“不出事”的前提下争取“出成绩”。这种治理模式实际上是保住下限、维持现状的“满意型治理”，而不是争取解决所有问题的“理想型治理”。
  把问题折叠包裹在一定时空之内，与问题共存的同时争取实现快速发展，这是中国基层治理的智慧。智能技术的介入打破了这一稳定状态。首先，智能技术使潜伏在基层的各种问题被逐一“发现”，甚至显性化、表象化和数据化；其次，上级通过智能技术可以更加顺畅快速地将任务需求传递到基层，这种智能化的扁平模式，在提升效率的同时也使基层压力陡增；最后，随着现代通讯技术的飞速发展，广大市民通过热线电话、网上评价等方式就可以传达诉求、提出批评，政治参与能力得到极大提升。
  这样，原有与问题共存的“下限治理”，有可能演变成除恶务尽、非黑即白的“上限治理”。现在的实情是，技术为基层治理赋能，提升了基层发现问题、分析问题和收集问题的能力。但实际上，基层治理最缺的并不是发现问题的“眼睛”，而是解决问题的“手脚”。原本为基层治理赋能的智能技术，反而使基层处于更多的问题压力、更透明的外部监督，以及更复杂的情境之中。简言之，智能技术试图为基层治理赋能的同时，也意外增加了基层治理的压力。
  从“弹性治理”到“刚性治理”
  基层治理直接与人打交道，而个体的差异化特征十分明显，人的需求和感受复杂多变，治理难题的解决又时常受制于资源、体制和规则的约束。因此，基层治理要取得良好效果，就必须保持弹性化特征。具体来说，需要将自上而下的管理要求转换为灵活的治理方法，一事一议的具体安排，保持较高的个性化程度；基层事务的难度和复杂程度很高，事务处置力度比较适宜采取满意原则，有限度的治理往往能够取得更好的效果；基层治理单靠一种力量往往无法取得良好效果，依法治理的有效推行，还需要情与理等社会机制的相互支撑和强化，采用“情理法”并用的多元治理方式。总之，个性化、有限度和“情理法”多元手段构成了基层治理的弹性化特征。
  智能技术从外部的介入，明显降低了基层治理的弹性，刚性化程度开始提升。具体表现在，智能技术的下沉，将自上而下认定的普遍性治理任务，通过透明和监督机制下放到基层，而普遍性问题实际上与基层的个性化需求不相吻合。智能技术将治理目标和治理过程置于透明和可监督可追溯的平台之上，导致基层无法就治理方法和治理深度进行自由裁量。而市民通过热线电话、网上平台等进行政务评价监督，又传递和加大了基层彻底解决问题的压力。智能化自带的透明化、留痕技术，促使基层严格依循法律章程办事，导致非正式资源和力量无法发挥作用，最终丧失基层治理本身的优势。可以说，在智能技术的介入下，弹性化的基层治理开始朝刚性化的方向演变，不仅加大了基层的工作压力，而且降低了基层治理自由裁量的积极性和能动性，最终拉低了治理绩效。
  从“块治理”到“条块治理”
  我国基层治理模式带有很强的属地主义特征。上级以“发包”的方式，将维护稳定和促进发展的任务委托给基层治理主体，并以行政地域为清晰的边界，对基层实行属地考核。这种以“块”为主的模式，其好处是有清晰的责任主体，明确的责任边界，以及可衡量、可比较的绩效考核标准。在兜底式的“块治理”模式下，虽然基层主体承担了巨大的压力，但是也形成了基层负责、上级考核下级的有效治理体系。
  智能技术的引入明显在改变这一版图，突出表现在智能化治理的推行，往往由上级政府之中某个具体的职能部门负责，智能技术因而带有条线职能的工作意图和痕迹。一方面，智能化技术具有透明性、监督性和留痕特征，在其加持下，条线职能部门对基层治理的影响力得到实质性的提升。原有的基层包干、属地管控的模式，被自上而下的条块所穿透。另一方面，由于技术因素的加入，原有条块之间的矛盾和纠葛，不仅进一步强化，而且更加公开和显性化。依循技术而下沉的职能部门影响力，使基层包干型“块治理”，变化成为条块纠葛，形成“条条”负责出题，“块块”负责执行的局面。在此新局面下，基层虽然依旧负有属地责任，但是其治理的积极性和动员资源、协同行动的能力都在降低。可以说，当前的智能化治理为基层赋能，更多的表现为条线职能部门下沉指挥的能力得到增强，但是离赋能基层的目标依然遥远。
  智能时代基层治理“能力赤字”的内在成因
  采用智能化技术的最终目的是提升治理效能，做到在实战之中管用、基层干部爱用、人民群众受用。要做到这三“用”，关键还在于智能化的巨大投入，是否能够转化为基层治理主体更好的工作氛围、更强的治理能力，以及更厚实的治理基础。当前的实情是，基层的治理责任和压力日趋增大，基层开始不堪重负。原因何在？是不是近年来我国基层治理能力水平在下降？实际的情况恰恰相反。当前，随着对基层重视程度的日益提高，政策倾斜力度加大，资源投入增加，人员素质改善，基层治理能力得到了实质性提升。那么，基层为什么依然存在“能力赤字”，而且有不断扩大之势？我们认为，实现技术赋能的目的，首先应搞清楚当前基层能力缺失的内在原因是什么，基层缺乏的具体能力又是什么？
  条块关系多年来无法理顺。我国的治理现代化创新，“下沉式”战略和赋予基层更多调动权力是发展的主基调。但是，条块关系的调整依然面临巨大困难，下沉式改革中，下来基层最多的还是工作任务，尤其是在智能技术的加持下，下沉任务更细、更实、更迅速，而且更加透明公开，监督力度更严格。在理论上，条块矛盾不仅仅是职能部门是否履职、基层是否尽责这样表面化的问题，其内在关系是我国治理体系的上下级制度安排问题，更进一步说，是治理层级和治理规模的规划设定问题。这些根本性的问题，导致了基层责权不匹配，小马拉大车，无限责任、有限能力，等等。
  法治化环境建设任重道远。法律是维护社会秩序的准绳，也是维持社会有序运行的“保护神”，法治化是社会治理最有效最根本的方式。改革开放以来，我国在发展型模式下，依靠明智的政策和行政指令、灵活机动的动员和协同机制，在维护社会稳定的同时，实现了超越型经济增长。但是，这一进程也造成了相当高的社会治理成本，我们离法治化的轨道仍然有较远的距离。对法人组织责权利的约束不清晰，使得一旦出现治理问题，会自然流向基层治理主体。此外，对自然人的约束监督不力，社会诚信制度有待建立，面对个人趋利避害的轻微不良行为，法律往往不能责众。这些都成为基层社会治理中“最难啃的骨头”，为基层增添了额外的治理负担。
  超负荷的社会治理成本。在很短的时期内，我国城市实现了长足发展，但是，历史旧账还来不及消化，日积月累的不良习惯还来不及清理，不平衡的发展模式还来不及纠偏。快速发展模式的挤压效应，导致城市基层的治理任务艰巨。其中，贫富差距巨大、社会阶层悬殊、思想认识迥异的人群要朝朝暮暮生活在相对有限的城市空间内，其社会摩擦成本必然由基层治理承担。当前，我国国家治理的策略极度重视人民群众的感受，自上而下的公共服务压力和监督力度越来越强。而基层治理是直接面对人民群众的工作，虽然城市中的人民是抽象的，但是每个人是具体的。个人的社会经济状况、思想认识水平、对服务与福利的期待感，以及瞬时心理情绪都存在巨大差异，要持续获得广大人民群众的好评，实在是一件不容易的事情。
  智能技术为基层治理赋能的现实路径
  总结以上，基层治理的“能力赤字”主要来源于公共治理机制的责权配备不合理，法治化环境有待建设，超常规发展挤压出超负荷社会治理成本。那么，在目前的情况下，通过智能技术为基层治理赋能的可行方法和现实路径又在哪里？本文认为，最关键的一点还是要深刻理解中央关于社会治理的定位，之所以是治理而不是管理，说明了社会治理本身所蕴含的工作奥秘和巨大潜能。所谓社会治理的智能化，不应该将社会治理又拉回到社会管理的老路子，做成强化版的社会管理。否则，智能化不仅不能解决当前面临的难题，反而会激化现存问题。智能化不能赋能、反而增压的做法，是与智能化社会建设的初衷相悖的。智能化建设，应当顺应社会治理的理路和发展规律，为基层治理所用，为社会治理服务。
  智能化建设的推行，首先要厘清内部工作关系，切实为基层减负。在目前的体制机制下，谋求结构性、体系化地解决问题是不现实的。减负可以让基层腾出精力处理更为紧要的事务，这样的减负就是增能。应当承认，基层承担相应的工作负担是合理的，但是也存在一些不合规定、不合情理，甚至是毫无价值、毫无必要的无厘头形式主义工作。极少数部门也会“习惯性”摔包、“条件反射式”下派任务。如何遏制这些屡禁不止的现象？智能化应当发挥充分发挥其透明化、易监督、可留痕的特征，有效执行基层的“权力清单”和“工作清单”，使派单更加科学，评估更加合理，合作更加公平。
  智能技术手段应发挥功效，替代处理基层部分工作。在基层治理的繁复工作中，各种信息的收集整理、输入分析占用了大量的工作精力。智能技术的推出，尤其是神经元感知系统、智能计算研判预警系统、自动派单处置系统等，形成了一个具体事务的处理闭环。智能技术的升级，也可以归并原来多达几十种的数据信息库，一次收集、一次入库、多次使用，将在很大程度上减轻基层大量的工作负担。
  智能化有助于提升基层统筹社会治理的战略性能力。近年来，基层往往疲于奔命，忙于应付具体而琐碎的事务，系统性的谋划和战略发展能力明显下降。而社会治理的智能化为提升基层的战略性治理能力提供了“新武器”。随着智能化建设扩容升级，尤其是“社区云”等信息库的完善，有利于基层治理主体对辖区内的规模底数、情况变化、规律趋势、预警研判等形成更为清晰的认知，从而为提升基层的战略性治理能力奠定基础。也就是说，社会治理的智能化，不仅是为上级通过高科技方法发现问题和布置任务提供便利，更应该将智能化的“武器”交给基层，提升基层的灵敏感知、灵活调配以及战略决策能力。只有发挥出基层治理主体的能动性和积极性，才能实现基层治理的持续创新、长治久安。
  智能化应当着力挖掘“治理”本身的题中应有之义。之所以需要治理，说明人类公共问题单靠政府机构、执法部门是难以完全解决的。美国著名经济学家威廉姆森提出，治理的核心要义是保持一种良好的秩序。也就是说，要通过治理推进部门机构之间的良性协同互动，推进国家、社会与个人的充分合作。智能化治理的工作路径不是要解决所有的难题，而是创造一种良好的秩序、良好的氛围。换句话说，不能让智能化将政府打造成“电子警察”或“电子保姆”，而是要升级技术手段，优化治理氛围，这样一来，人民群众的幸福感就会不断得到提升。社会治理的智能化在做好框架性的顶层设计、平台构造之后，技术手段的设计权应当交给基层。基层设计的智能技术，应当服务于治理水平的提升和治理内涵的挖掘，具体表现在促进各个治理组织的协同参与、促进人与人的直接交流，即提升基层社区的团结水平和连接程度。