汪彬：提高治理效能 加快推进城市群一体化建设

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汪彬（中共中央党校习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心）

  城市群在赢得国际竞争力和推进我国城市高质量发展中的作用愈发重要。如何解决好城市群在发展过程中存在的问题，有效破除体制机制障碍，进一步推动城市群高质量发展，成为当前和今后一个时期我国城市化发展的重大任务。
  近年来，京津冀协同发展、长三角城市群一体化、粤港澳大湾区等城市群发展规划陆续上升为国家战略，逐步成为支撑区域协调发展的重要内容，城市群成为推动我国经济发展的增长极和促进区域协调发展的重要空间载体。然而，当前我国城市群发展存在大而不强、内部协调性欠佳、体制机制障碍等问题，在经济体量、经济效率、科技水平方面与世界一流城市群存有一定差距。因此，着力提高城市群治理效能，加快推进一体化发展，对提升城市群发展质量具有重要意义。
  提高治理能力推动城市群一体化建设
  目前，我国亟需全力提高城市群治理能力，破除体制机制障碍，推动城市群一体化建设。
  推动城市群一体化是建设社会主义现代化强国的战略需要。从空间发展形态方面来看，建设社会主义现代化强国需要有一批现代化的国际大都市、现代化的城市群加以支撑。城市群是城市化发展到一定程度的相对成熟阶段，推动城市群一体化建设将是实现社会主义现代化强国的重要空间组织形态。
  推动城市群一体化是实现区域高质量发展的重要空间载体。我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，推动区域协调发展,是建设现代化经济体系、推动经济高质量发展的重要任务。特别是城市群高质量发展是推动我国区域经济协调发展和优化区域经济空间布局的重要组织载体，有利于推动形成优势互补高质量发展的区域经济布局。
  推动城市群一体化是塑造跨区域治理的重要示范。与单个城市治理不同，城市群治理涉及跨区域治理问题，治理主体、治理对象多元化、治理过程复杂化，推动城市群一体化的关键在于提高跨区域的治理能力和治理水平，突破城市群跨区域要素流动的障碍。
  城市群一体化发展须突破的瓶颈与挑战
  一是城市群治理体系缺失，顶层设计有待进一步完善和优化。现行的管理体制是制约城市群发展的瓶颈。由于缺乏顶层设计，城市群在体制机制方面的障碍制约了一体化发展进程，导致无法充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，资源要素自由流动受限，经济效率受到影响。
  二是碎片化的区域政策，导致城市群部分功能缺失。现行的区域管理体制和管理机制无法承担区域公共物品和公共服务的供给职能。因碎片化的区域政策，可能会出现城市群基础设施建设不完善、公共物品有效供给不足等问题。
  三是城市群区域合作机制缺失。从共识意识方面来看，我国城市群内各行政主体间合作共识仍未达成一致。从制度设计层面来看，缺乏统一权威的机构对各政府主体间的权责关系进行划分并予以确认。从组织方式层面来看，缺乏构建政府主体之间利益协商和协调行动的组织平台。从政策操作层面来看，目前缺乏合适的政策工具以提供区域公共物品及公共服务。
  推动城市群一体化发展的有效路径
  城市群高质量发展是支撑我国经济高质量发展的空间组织形态，构建城市群治理体系，提高城市群治理能力是促进城市群一体化和高质量发展的关键。
  一是强化城市群治理顶层设计。应构建适应当前我国经济发展和城市化发展阶段相适应的城市群治理体系，成立统一的城市群协调组织，完善城市群治理结构。比如，加强区域立法、建立省级会商制度、建立城市群市长联席会议制度，重点和关键是构建能够破除城市群发展障碍的体制机制，构建起政府、企业、民间组织共同参与协作治理的城市群治理组织架构。
  二是构建要素自由流动合作治理机制。要素自由流动能够显著提高经济效率。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，通过要素市场化改革，破解优质要素分布不平衡问题，优化资源配置。更好地发挥政府的作用，加强户籍制度改革，打破城乡二元隔离、户籍壁垒、要素自由流动藩篱；加强对外合作开放，建立区域内统一大市场，从共识意识、制度设计、组织方式和政策操作等层面共同推进区域合作治理机制建设。
  三是共建产业协同发展体系。城市群内的产业合理分工，能够有效提升产业链整体水平，根据不同等级城市的特征和功能定位，发挥各类城市在资源、土地、科技、人才方面的资源优势，共建产业协同发展体系，推进产业合理化布局，实现城市群内产业间的协调和错位发展。探索建立城市间产业协同发展的成本分担和收益补偿机制，借鉴长三角城市群中的上海与安徽共建飞地工业园区，建立利益共享、成本共担的产业协同发展体系。
  四是构建区域公共品供给机制。区域公共品具有跨组织、跨地区空间、跨行政边界的特征，而区域公共品供给目前存在供给主体多元化、供给过程复杂化、供给对象易“搭便车”等问题。应建立城市群公共品供给的制度保障，通过公私合作、地方政府间合作等多渠道、多供给方式推动城市群在公共品方面的建设合作，积极探索构建公共领域的财税分享、规划衔接、生态环境管理、公共服务配置、数据共享等新体制新机制。
  五是发挥核心城市引领带动作用。从发达国家的发展规律来看，区域核心城市发展速度最快，辐射范围超越了行政边界。我国通过打造都市圈，强化核心城市的集聚效应和资源配置的统筹能力，在不调整行政区划前提下，突破行政区划壁垒，以核心城市的带动功能，统筹与周边地区共赢发展。在有条件的地方打造各具优势的城市群，发挥不同等级城市的资源共享、优势互补，完善城市群布局和形态，解决城市体系结构失衡，促进大中小城市和小城镇协调发展。