张桂蓉：基层治理如何避免“按下葫芦浮起瓢”

gecccn

张桂蓉（中南大学公共管理学院教授）

  基层治理为什么会“按下葫芦浮起瓢”
  01、基层治理决策中没有体现利益主体的意愿
  在目标风险治理过程中，之所以没有考虑到由此引发的次生风险，最直接的原因是在这一过程中的利益受损群体无法参与治理目标风险的决策过程。最近社会广泛关注的“合村并居”，就是一个典型案例。基层政府提出“合村并居”的目的是解决“三高两难”问题，其中“三高”是指村级组织运转成本高、空心村比例高、基础设施建设成本高；“两难”是指村级管理水平低，带领群众增收致富难，民主管理难。显然，“三高两难”问题主要解决的是政府管理问题，与农民利益的增长没有必然的因果关系。同时，“合村并居”与城乡建设用地“增减挂钩”政策关系紧密，可以此解决建设用地指标问题和乡村建设资金来源问题。可以看出，“合村并居”主要是由地方政府单向主导。
  就山东的情况看，由于一些地方财政困难，“合村并居”大多先拆后建、边拆边建，补偿标准低，有些农户不仅“负债上楼”，而且生活成本增加，有的甚至无房可居，基本生活水平得不到保障。面对个人利益不增反降的预期，农民是不愿意“合村并居”的，基层政府只能要求农民“讲大局”，软硬兼施地“逼签”拆迁合同。在这一事件中，基层政府并非以损害农民的利益为目的，而是大包大揽，认为自身在执行一项好的政策，在为乡村振兴战略做贡献。但是，涉及农民切身利益的政策，如果没有农民的参与，政策执行的结果就可能会大打折扣。
  “合村并居”虽然是城市化发展的必然趋势，但是各地经济社会发展程度不同，推行“合村并居”的时期和方式就不同。不加区别、试图迅速完成“合村并居”，不但不能解决“三高两难”问题，实现“土地融资”，而且侵犯了农民的权利，使得农民面临“致贫”风险；破坏了干群关系，损害了农村共同体，增加了社会不稳定风险。
  02、基层政府的部门职能机构分工过于细化
  在目标风险的治理过程中，基层政府成立了各类部门机构，机构内部又进行了职责分工。这种职责分工的细化以及绩效考核的压力，会导致各个机构或者部门只专注于应对自己职责范围内的风险，而不顾制定采取的规制措施可能带来的其他方面问题。农村黑臭水体治理中的畜禽退养就是典型案例。
  我们曾经对某生猪调出大县进行调研，调研发现，该县平均每平方公里产出生猪1200头，养殖密度位列全国第一，严重超出了环境承载能力，造成大面积的黑臭水体，危害人居环境。从源头消减污染物的畜禽退养是降低河湖环境恶化风险、实现水质净化最直接的方式。为此，该县环境治理相关部门出台多项行政措施，高位推进、严格考核。基层政府对畜禽养殖的综合整治，短期内使黑臭水体大幅度减量，空气质量得到改善，很大程度上消除了环境中的有毒有害物质对周边群众造成的健康威胁。但是，养殖户却为此承担了失去主要经济来源、生活保障受损的风险。畜禽养殖收入虽然较低，但对大多数文化程度不高、平均年龄偏大，既无足够的土地用于种植，也没有从事其他劳务的工作技能的畜禽养殖户来说，难以或缺。
  无配套的退养户转产帮扶政策，将致使农户面临退养后的生计问题，滋生社会矛盾，这样的畜禽退养带来的次生风险是可以预见的。但是，在该县的畜禽退养工作中，生态办只负责养殖户的退养工作，退养后养殖户如何生活并不是其考虑的范围，而是负责农业发展的农林办职责范围。为了完成黑臭水体治理的绩效考核任务，生态办划定的畜禽退养范围不断扩大，农林办愈发无力解决养殖户就业问题。更无奈的是，环境保卫攻坚战是该县政府的重点工作，黑臭水体的治理自然有明确的考核任务和问责要求，农林办只能支持生态办的工作。这样一来，畜禽养殖污染环境的风险就转化为养殖户的失业风险。
  基层治理应如何避免“按下葫芦浮起瓢”
  基层社会是各种利益关系、各种社会矛盾的汇聚点，基层治理工作是一项复杂的系统工作。治理目标风险—制造次生风险，显然不应是基层治理固有的死循环，应如何避免出现“按下葫芦浮起瓢”的现象？
  01、在基层治理中培育多元参与主体
  基层治理需要广大人民群众的支持和参与，农村改革和乡村振兴同样需要广大农民的支持和参与，且必须坚持农民主体地位。如果地方政府在制定“合村并居”政策之初，可以进行充分调研，根据本地经济社会发展程度制定政策实施时间表；如果“合村并居”保障了农民的宅基地权益，不让农民“负债上楼”；如果“合村并居”切实考虑了农民的利益，就会得到农民的支持，而不是反对。“合村并居”本身不是问题，关键是怎样“合村并居”。
  山东的“合村并居”在各方争议中被叫停。虽然一些拆了的、或者拆了一半的烂摊子收拾起来是一个问题，但地方政府可以对“合村并居”政策进行反思，听取人民群众意见，承认错误，却是规避风险之举。基层治理要解决具体的公共问题，既然是公共事务，就要平衡各个相关者的利益。只有政府、公众、社会组织等重要主体都能参与到基层治理中来，坚持协商合作和互利共赢的基本原则，政府在公共政策制定时广泛征求意见，在执行过程中即时评估和调整，对重大公共政策结果进行充分研判，才能真正发挥中国特色社会主义协商民主制度的优越性，确保基层治理能够真正解决问题，而不是不断制造风险。
  02、基层政府要在决策中进行风险权衡
  政府的组织机构各有职责是无法改变的，因为不存在一个能够解决所有问题的超级机构。我们要在基层治理中避免“按下葫芦浮起瓢”的现象，改变的不应是政府组织的机构特点，而是政府组织机构的决策方式、决策技能和决策环境。
  首先，在决策方式上，我们可以把风险评估作为公共政策制定和执行的前置条件，组织成立实践工作者、理论工作者和政策涉及的利益群体代表共同参与的工作小组，对决策风险进行分析和研判；要求政府在制定政策、选择政策执行策略的过程中，对决策结果进行风险权衡。其次，在决策技能方面，要求公务员从全局的、整体的、联系的视角看问题，不断提高公务员的“次生风险”意识、在各种情况下作出正确选择的决策能力，以及提出治理目标风险整体方案的能力。第三，在决策环境方面，制定权衡公共政策风险的系列制度，让公务员不至于滥用政策，使公共政策适应复杂多变的现实，从而避免基层治理出现顾此失彼的结果。