吴华：扶贫小额信贷的制度创新

国粮

吴华
  贫困农户贷款难是一个世界性难题。为解决这个难题，世界各国一直在努力探索，也取得一些成效，但在全面解决贫困人口贷款难、贷款贵的痼疾上，一度缺乏药到病除的特效良方。2014年以来，国务院扶贫办等相关部门从金融供给侧结构性改革入手，坚持“定向、精准、特惠、创新”原则，推出扶贫小额信贷，并在实践中不断优化和完善，破解贫困农户贷款难这一世界性难题，走出一条具有中国特色的金融扶贫制度创新之路。
  一、扶贫小额信贷政策设计
  国务院扶贫办在相关部门支持下，针对贫困农户家庭状况、发展水平、生产规模、生产周期等特点，量身定制、科学设计“5万元以下、3年期以内、免担保免抵押、基准利率放贷、财政贴息、县建风险补偿金”的扶贫小额信贷。
  第一，5万元以下——贷款额度。扶贫小额信贷的贷款额度设置为5万元以下，主要考虑有四个方面的原因：一是从生产单位看，贫困农户主要是以家庭为生产单位，有效劳动力多数在3个人以下，5万元以下的额度基本能够满足1～3个劳动力家庭的生产需要。二是从生产阶段看，贫困地区产业发展水平较低，5万元以下的额度基本可以满足贫困户从事农、林、牧、渔等产业发展的资金需要。三是从生产能力看，贫困农户由于专业技能少、文化程度低，发展能力有限，短期内其发展生产的资金需求也较为有限，5万元以内的贷款额度契合其能力素质、发展阶段和发展特点。四是从资金需求看，贫困农户需要的就是额度小、到位快的贷款，为农时变化、抢收抢种提供的资金支持，贷款额度太大容易让贫困农户产生“惧贷”心理，担心背上债、用不好、还不上。
  第二，3年期以内——贷款期限。与其他涉农涉贫类个人贷款相比，扶贫小额信贷的贷款期限相对较长，一般为3年。主要基于两点考虑：一是确保贷款周期与农业生产周期相匹配。大多数的种植业和养殖业的发展周期都在3年以内，例如农区小麦、水稻等主粮的生产周期大多为一年一熟到两熟，一年期的贷款能够满足贫困农户的贷款需求；牧区牛羊等牲畜的养殖周期大多在2年以内，两年期的贷款能够适应畜牧业发展需要。将贷款期限设置为3年以内，符合贫困地区实际，基本与贫困农户的产业发展周期相匹配，为贫困农户留出充足的时间发展生产、还本付息。二是确保贷款周期与银行风险管理相衔接。贷款周期越长，用款过程中的不确定因素就越多，银行风险管控的难度就越大。为了保证银行资金安全，避免贷款期限过长增加还贷风险，将贷款期限设置为3年以内是稳妥合理的。此外，考虑到部分产业的生产周期较长，比如林果业，有的需要5～8年才能达到盛果期，扶贫小额信贷允许对贷款到期仍有用款需求的贫困农户办理展期和续贷业务，且在脱贫攻坚期内可多次贷款。对于产业周期较长、贷款3年还未能获得收益的贫困农户，银行业金融机构可提前介入贷款调查评审以后，在风险可控的前提下，允许贫困农户无须偿还本金，直接办理续贷业务。
  第三，免抵押免担保——担保方式。传统的银行信贷产品是基于陌生人社会的特点设计的，一般需要提供足值的抵质押品或者提供保证担保，这导致贫困农户长期被排除在信贷服务范围外。贫困农户之所以是贫困户，就是因为没有多少财产积累，没有稳定的收入来源，难以提供有效的抵质押品，也很难找到合适的贷款担保人。免抵押免担保，正是从贫困农户缺乏抵质押品和担保人的实际出发量体裁衣做出的特惠制度安排，消除了贫困农户获得贷款的门槛，真正把贫困农户纳入银行的信贷服务范围。免抵押免担保贷款实质上是信用贷款。信用贷款需要以精准掌握贷款人信用信息为前提。脱贫攻坚形成了党委政府领导、扶贫部门牵头、各部门负责、各金融机构主动参与精准扶贫的良好局面，驻村工作队、第一书记、村两委、帮扶小组等基层组织共同协助银行开展征信采集，既解决了银行机构人力不足、无法大范围开展信用评级的问题，又掌握了贫困户的真实信用信息，消除了银行与贫困农户之间信息不对称，使金融机构开展免抵押免担保的扶贫小额信贷业务成为可能。
  第四，基准利率放贷——贷款价格。扶贫小额信贷政策规定金融机构以人民银行同期限基准利率放贷，主要基于两点考虑：一是保证贫困农户负担得起。农业产业发展周期较长、收益较低、风险较大，对贷款利率较为敏感。如果贷款利率过高，贫困农户偿债压力较大，容易引发因债致贫返贫，因此将利率设置在基准利率较为合理。二是保证银行有收益。息差收益是银行利润的主要来源。扶贫小额信贷将贷款利率定为基准利率，这个利率高于1年期和3年期定期存款利息，按照基准利率放贷，银行能够实现保本微利。同时，银行能够通过扶贫再贷款筹集成本更低的资金，这进一步提升了银行的利润空间，提高了银行的积极性。
  第五，财政贴息——贴息政策。财政贴息是政府统筹安排财政扶贫资金对贷款贫困户给予贴息支持，贴息利率不超过人民银行同期限基准利率。设置财政贴息主要考虑如下：一是激励贫困农户贷款。只有申请扶贫小额信贷发展生产的贫困农户才能享受财政贴息政策，不申请贷款就享受不了优惠政策，这就激发了贫困群众贷款积极性。二是激励银行放贷。由于贫困农户居住分散、金融偿付意识不强、路途遥远偿还利息不方便等原因，过去银行清收贫困农户的利息，成本高、任务重。通过政府贴息，银行可以直接从财政部门收取利息，降低了银行的运营成本和收息压力。
  第六，县建风险补偿金——风险防范。县建风险补偿金是与扶贫小额信贷免抵押免担保相配套的机制创新。从本质上讲，免抵押免担保是由政府增信来背书，主要目的是去除贫困农户贷款门槛，方便贫困农户贷款。但免抵押免担保以后，银行顾虑增加，需要通过某种机制来打消银行的顾虑。县建风险补偿金是免抵押免担保的配套措施，是一种风险补偿和分担机制。真正发生呆坏账以后，可以通过风险补偿金分担风险，补偿银行损失，起到降低银行风险，调动银行积极性的效果。
  二、扶贫小额信贷成效
  扶贫小额信贷的推广实施，大大降低贫困农户贷款门槛和贷款成本，提升贫困户获贷的便利性。经过6年多的发展，扶贫小额信贷已经成为贫困群众最满意、金融机构最放心、政府部门最省心的金融扶贫产品，在促进贫困户持续稳定增收、培育地方特色产业、推动贫困地区金融市场发育等方面发挥了重要作用，成为脱贫攻坚的重要支撑。
  第一，破解了贫困户贷款难这个世界性难题。过去，贫困户没有财产、没有抵押、没有担保，即使有合适的产业发展项目，也很难获得贷款。实施扶贫小额信贷政策，有效降低了贫困户贷款门槛和贷款成本，极大提升了贫困户获贷的便利度。通过给贫困户授信，对贫困户给予免抵押免担保的信用贷款，解决了贫困户贷款难、贷款贵的问题。截至2019年底，已累计发放扶贫小额信贷6101亿元，覆盖1544万户（次）贫困农户，贫困农户发展生产缺少启动资金的问题得到有效解决。以湖北郧阳区为例，扶贫小额信贷政策出台之前，全区90%以上的贫困农户基本没有与银行打过交道，扶贫小额信贷政策落实以后，全区有劳动能力、有发展门路的贫困户争相贷款，出现了主动贷、比着干的可喜局面，贫困农户贷款覆盖率由原来的不足0.07%提高至62.04%，实现了贫困村全覆盖。
  第二，实现了发展产业和增加收入的双重效应。贫困农户利用扶贫小额信贷资金，或扩大生产规模，或改良生产品种，不断提高市场竞争力，降低产业发展风险，增加了发展产业的收益。2017年，国务院扶贫办委托第三方机构对宁夏盐池县扶贫小额信贷成效进行抽样调查和分析。研究报告表明：一是扶贫小额信贷对农户增收的资金收益显著。在不考虑贫困农户自有土地和劳动力投入成本情况下，扶贫小额信贷投资种植、养殖等产业经营收入的平均资金收益率达22.5%。二是扶贫小额信贷金额与对农户增收的贡献呈显著正相关关系。在贷款额较小时呈线性增长比例关系，对建档立卡农户产业经营收入的贡献率达12.4%；随着信贷额度持续增长，当年增收呈现先增后减的二次曲线形态。三是有扶贫小额信贷的贫困农户人均可支配收入增长速度高于所有农户，前者是后者的2.5倍。四是贫困户人均可支配收入增长达到了财政贴息（按4.35%利率计算）的3.3倍，财政贴息对农户增收的撬动效果明显。此外，扶贫小额信贷在促进贫困农户增收的同时，也在客观上增加了贫困地区产业发展投入，提升了当地产业发展水平。特别是各地为了让贫困农户用好扶贫小额信贷资金，千方百计发展优势产业，帮助贫困农户选择产业项目，提高生产组织化程度，推动小农户和大市场对接，实现了贫困农户脱贫增收和地方产业发展双重效应。
  第三，激发了贫困群众内生动力。扶贫小额信贷作为金融资金，与财政资金相比，需要还本付息，这促使贫困农户主动干、努力干，真正把“扶穷不扶懒，帮穷不帮懒”的政策落到实处。很多贫困农户主动要求贷款发展产业，自力更生的意识和自我发展的能力得到提升，实现从“要我脱贫”到“我要脱贫”的转变。安徽省灵璧县沟涯村贫困户赵雅丽，2017年申请扶贫小额信贷3万元开展竹制品加工，当年获得5000多元纯收益。尝到甜头后，2018年赵雅丽组织当地26户贫困户成立竹枝品专业合作社，其中17户通过扶贫小额贷款各贷5万元入社，2户各贷3万元入社。当年合作社贫困户社员通过贷款增加的收益平均在40%以上，大家越干越有劲，带动村里的非贫困户也积极加入合作社，竹制品加工已形成规模效应，成为沟涯村的特色产业。
  第四，优化了贫困地区金融生态。扶贫小额信贷是信用贷款，贫困户信用和贷款资格、贷款额度是挂钩的。在县建风险补偿的基础上，各地充分发挥农村“熟人社会”道德约束作用，通过守信激励和失信惩戒，倡导诚信光荣的理念，淳朴了农村文明风尚，树立了正面导向，匡正了不良行为，营造出“穷可贷，富可贷，不守诚信不可贷”的良好氛围。此外，扶贫小额信贷工作开展以来，不少以前有失信记录的农户，或主动归还积欠债务，或积极化解邻里纠纷，或努力改变自身不良习气，努力提升信用等级，有效改善了贫困地区的社会风气、金融生态。
  三、扶贫小额信贷的金融扶贫制度创新
  实践是理论之基，实践探索往往孕育着理论创新的萌芽。扶贫小额信贷能够在中国大地上生根发芽，茁壮成长，关键在于直面贫困农户贷款难、贷款贵的难题，立足国情、大胆创新，走出一条中国特色的金融扶贫之路。
  创新免抵押免担保信用贷款制度，消除贫困农户贷款难门槛
  “担保难”是贫困户贷款难的首要难题。扶贫小额信贷之所以破解了贫困人口贷款难的世界性难题，就在于它创造性提出免抵押免担保制度（或称“零担保制度”）并予以落实落地，与传统的国内外金融机构农户贷款产品相比较，这是显著区别和超越性优势。传统的信贷产品一般以抵质押担保或者保证担保为前提，抵押物主要是房产、土地、专用设备等价值较大的实物资产，质押物主要为原材料等动产和股权、债券以及可以转让的商标专用权、专利权、著作权中的财产权等权属，保证担保一般以具有还款能力的第三方为贷款申请人提供还款保证，承担连带责任。传统的贷款担保制度存在一定的局限性：一是无形中设置了高门槛。将缺少资产、缺乏抵押物和担保人的贫困农户排除在外，造成贫困农户“担保难”“贷款难”，堵塞了贫困户的资金供应渠道。二是造成资源闲置或浪费。一方面当实物资产被抵质押后，不能够正常进行买卖，生产资料的流动受到限制；另一方面银行会将抵质押物进行折价测算授信额度，贷款人往往难以获得足额的资金支持。三是风险传导。传统的担保方式容易形成相互担保、循环担保的担保圈乱象，一旦一个环节还款困难，担保链条上的所有担保人均会受到影响，容易产生连锁反应，扩大风险。
  为克服农户贷款传统抵质押担保制度存在的局限，各地政府和有关部门做了大量尝试，探索推出了“三权抵押”“多户联保”等担保方式，想方设法让贫困农户达到银行的贷款条件。但由于这些探索都是在拓宽担保范围上着力，始终没有跳出贷款需要担保的传统模式和路径依赖，贫困农户没有资产、缺乏抵押物和担保人，难以跨入贷款门槛的问题始终没有解决。“免抵押免担保”制度，超越了传统信贷的“担保制度”，开创了贫困农户贷款的“零担保制度”，这是具有革命性意义的制度创新。第一，“免抵押免担保”制度超越了传统商业银行理论范式。传统商业银行理论强调第二还款来源（担保）的重要性，将设置第二道资金安全防线作为重要的贷款先决条件。“零担保制度”突破了传统商业银行理论束缚，打破了贷款需要提供担保的路径依赖。第二，“免抵押免担保”制度是金融供给侧改革的实践典范。金融供给侧改革的核心要义是金融要回归本源、回归服务包括贫困农户在内的实体经济。“零担保制度”创造性地从金融供需关系的供给方即强势方入手，推动供给侧改革，变被动迎合金融机构贷款门槛要求为政府调控指导、金融机构量体裁衣，提供“零担保”的信用贷款，去除贷款门槛。第三，“免抵押免担保”制度丰富了普惠金融理论内涵和实践。普惠金融理念倡导为社会所有成员，尤其是传统金融体系覆盖不足的群体，提供广泛金融服务。贫困农户贷款难是传统金融体系解决不了的老大难问题，“零担保制度”无差别地去除了所有贫困农户的贷款门槛，体现了真正的公正、平等和普惠理念。
  创新基准利率放贷和财政贴息制度，解决贫困农户贷款贵难题
  长期以来，困扰农户的除了贷款难之外，还存在贷款贵、用不起的难题。根据岳一帆等人2013年对湖南永州市江永县的调查研究，农户获得信用社等正规金融机构的贷款年利率在9%～10%之间，非正规金融机构借贷年利率超过24%。然而，农业并不是高收益、高回报、低风险的行业，农业生产不仅要面对市场价格波动的变化，还要面临不确定性自然灾害风险。国务院国资委考核分配局编著的《企业绩效评价标准值2018》显示，农林牧渔业全行业平均资本收益率仅为4.3%。因此，从事农业生产的贫困农户根本承受不了高利率贷款。
  在扶贫小额信贷政策出台之前，一些国有大型商业银行也推出过农户贷款产品，实行比信用社等农村金融机构更为优惠的利率，但年利率也在基准利率基础上普遍上浮20%～30%，实际年利率在6%～7%之间。这些国有大型商业银行的参与，一定程度上降低了农村贷款市场价格，但仍然存在难以逾越的局限：一是服务对象主要局限在富裕农村的富裕农户，这类地方产业发展基础较好，农户收入较高，能够负担较高的贷款成本。二是局限于银行自身去降低贷款价格，缺少政府财政资金的参与，导致贷款价格的降低必然有下限，难以引领农村贷款市场价格整体下行惠及更广泛的农户，特别是贫困农户。
  针对农村贷款市场价格偏高的痛点，扶贫小额信贷将市场手段与政府调节紧密结合，将货币政策与财政政策有机衔接，从贷款的供给侧与需求侧同时发力，创造性地提出了金融机构以基准利率放贷、对贷款贫困户进行财政贴息的政策，大大降低了贫困农户贷款成本，多数贫困农户可以“零成本”使用贷款资金，真正实现“贷得起”“用得起”。这项创新性政策的推出，对于促进农村金融回归本源、回归实体经济，具有十分重要的理论和现实意义。一是纠正了农村贷款市场的价格失灵。长期以来，农村贷款市场价格居高不下，有资金和服务成本高于城市的客观因素，但关键还是市场失灵导致的资源错配。扶贫小额信贷充分发挥政府这只“看得见的手”的作用，引导以银行基准利率放贷，对贫困农户贷款贴息，纠正了市场“看不见的手”资源配置失灵。二是引导了农村金融市场利率下行。扶贫小额信贷参与农村金融市场竞争，发挥了“鲇鱼效应”的作用，激发了各金融机构降成本、强管理、优服务，竞相降低贷款价格，引导了农村金融市场利率下行。三是激发了贫困群众内生动力。扶贫工作，给钱给物易，激发内生动力难。将财政扶贫资金用于贷款贴息，贫困户只有贷款用于发展生产了，才能享受财政贴息，帮助贫困户克服依赖“等、靠、要”帮扶心理，能够激发脱贫致富的内生动力，让脱贫可持续、致富有干劲。
  创新风险补偿制度，消除银行不愿贷不敢贷的顾虑
  扶贫小额信贷风险补偿制度是由县级政府出资，为承办扶贫小额信贷的金融机构设立风险补偿金，分担银行风险损失。风险补偿制度不仅是免抵押免担保制度的配套制度，它更有稳预期、稳信心的重要功能，消除了银行畏惧风险、不愿贷不敢贷的顾虑，让银行能够安心放贷，是扶贫小额信贷健康发展的“压舱石”。县建风险补偿制度体现了风险防控思维的变化，既“治未病”，又“治已病”。以往银行放贷，注重抵押担保，通过抬高门槛，防控的是贷款损失之前的潜在性或可能性风险；县建风险补偿制度，要求政府设立风险补偿金，在实际发生贷款损失以后，对症下药，由风险补偿金按比例承担风险，补偿银行损失。
  之所以选择县级层面设立风险补偿，主要基于四个原因：其一，县域是扶贫小额信贷工作的实际实施地，县建风险补偿金能够做到服务下沉，监管下沉，既利于压实县级主体责任，督促贫困户高效利用资金，又有利于发生实际损失时高效偿付风险损失；其二，县域是扶贫小额信贷的资金供需对接地，县建风险补偿金有利于政府部门和金融机构的联系、对接，有利于推动当地金融机构安心放贷；其三，县域是风险补偿金的使用地，县一级是实施主体，具体组织实施扶贫小额信贷工作，按照财权事权相匹配的原则，风险补偿金设在县级最为合适；其四，县域是扶贫政策的落实地，扶贫工作实行“中央统筹、省负总责、市县抓落实”的工作体制，县建风险补偿金是“市县抓落实”的具体实践，有利于激发县级政府抓落实的主动性、创新性。县建风险补偿制度，花小钱办大事，收到事半功倍、一举多赢之功。对金融机构而言，降低了风险负担比例，保证了贷款资金安全，打消了风险顾虑，稳定了业务发展信心；对贫困农户而言，能够免抵押免担保地从金融机构获得贷款，这要归功于县建风险补偿制度发挥的作用；对政府而言，建立风险补偿金，投入少量财政资金，通过杠杆效应，起到“四两拨千斤”作用，撬动了大量金融资金投入扶贫事业。
  创新差别化监管制度，保障扶贫小额信贷健康发展
  特惠金融产品要实现可持续发展，离不开差别化监管制度的保驾护航。在扶贫小额信贷发展过程中，人民银行、银保监会等监管部门紧紧把握贫困农户贷款特点，先后出台了一系列区别于一般农户贷款等金融产品的特惠性监管措施，为扶贫小额信贷提供差别化监管支持。
  “差别化”具体表现在三个方面：一是实行“四单政策”。监管部门要求重点金融机构单设机构、单独管理、单独核算、单独调配资源，这是脱贫攻坚特殊时期所作的特殊制度安排，便于更为顺畅地开展扶贫小额信贷业务。二是实行包干服务。监管部门根据当地银行业金融机构服务专长和实际情况，按照扶贫小额信贷发放、扶贫项目融资和银行网点布设等情况，建立分片包干责任制，一个乡（镇）明确一家责任银行，责任银行包干该区域范围内的扶贫小额信贷业务。“包干服务”有利于压实金融机构的责任，减少恶性竞争。三是实行特别的监管考核。根据贫困地区金融机构贷款的风险、成本和核销等具体情况，监管机构对扶贫小额信贷的不良贷款比率实行差异化监管，适当提高贫困地区不良贷款容忍度。差别化监管不仅体现在对不同地区、不同金融机构不良贷款容忍度监管的区别，也体现在不同时期监管力度的差别。比如，新冠肺炎疫情对脱贫攻坚造成一定影响，部分地区扶贫小额信贷工作面临困难，国务院扶贫办与银保监会及时出台政策，指导金融机构结合本地实际，可将受疫情影响出现还款困难的贫困户贷款，视情况延长还款期限。
  差别化监管制度是对原有金融监管制度的改进优化，是变“有”为“优”，体现了监管部门实事求是，根据不同具体情况，实施有针对性、特惠性的管理服务，实现精准监管，引导金融机构将工作重心转移到金融扶贫特别是扶贫小额信贷上，为扶贫小额信贷的健康有序发展夯实了政策基础。
  2014年以来的实践证明，扶贫小额信贷瞄准贫困农户这一特殊群体，着力破解贫困农户贷款难的世界性难题，走出了一条中国特色的金融扶贫之路，为引领中国金融扶贫制度创新留下了浓墨重彩的一笔，也为世界其他国家解决贫困农户贷款难题贡献了中国方案，其价值和影响将历久而弥新。