景跃进:中国乡村治理结构再思考

gecccn

景跃进（清华大学社会科学学院政治系教授）

  本世纪以来的村干部行政化现象为我们思考国家与乡村社会关系提供了新的视角，其中最显著也最具挑战性的问题是：（1）如何理解村干部行政化过程?当前的村干部行政化现象具有哪些新特点?（2）这一趋势对村民自治造成了什么影响?（3）村干部行政化与村民自治在未来的乡村治理结构中能否兼容以及如何兼容？能否实现政府行政管理与村民自治良性互动的目标?
  一、新世纪村干部行政化的新特征
  广义而言，村干部行政化并非一个新现象。但新世纪以来的村干部行政化现象具有自身的鲜明特征。
  1.区分村干部的角色行政化与身份行政化
  村干部的角色行政化典型地反映在村干部身兼“代理人”与“当家人”双重角色之中。由于各种原因及体制性障碍，村民自治的制度设计及其理念在实施过程中并没有得到充分落实，而村干部的双重角色之间也呈现出严重的不平衡状态，村干部在很大程度上成为乡镇党委和政府的行政工具。
  新世纪的村干部行政化现象明显超越了“角色—行为”的领域，进入到“身份”层面。除了“工资”收入之外，近年来，中部各省开始对村干部实施养老金制度和假期公费旅游等福利待遇，进一步强化了村干部对乡镇的依附关系与“国家干部”的身份认同。在这一背景下，当初所谓的“代理人”与“当家人”的双重角色的冲突基本不复存在，村干部的角色认同已经制度性地偏向于“代理人”。
  2.区分村干部行政化与村庄管理行政化/专业化
  在城乡统筹和乡村发展的背景下，村庄的内部治理已今非昔比，在发达地区尤其如此。村庄合并、产业发展、外来人口集聚、新农村建设和社区建设的推进、治安维稳、环境卫生和公共服务的提供……来自不同维度的动因都促使传统的村庄管理向专业化方向转变。在东部沿海地区，一些乡村明确提出了建立村庄专业化管理队伍的要求。
  从理论角度看，村干部行政化的渊源和动力源自村庄外部（国家公权力系统），涉及的是国家与乡村社会的关系；村庄管理行政化涉及的是村庄内部的管理问题。在现实生活中，两者之间存在着复杂的交织关系，例如村办公室/党群服务中心、坐班制、值班制、出勤考核既是村干部行政化的象征，也是村庄组织官僚制化的标志。
  3.区分两种不同的村庄官僚制化
  我们有必要区分两种不同类型和性质的村庄官僚制化：一种是村庄作为组织本身的官僚制化，一如公司或学校。此处，官僚制是一个广义的概念（韦伯也是在这个意义上使用官僚制一词的）；一种是村庄日益变成政府行政组织的官僚制化，这里的官僚制是一种特定的组织类型。目前中国发达地区的村庄正在同时经历着这两种变化。虽然两者紧密联系在一起，但在分析层面应当将它们分开。
  笔者以为，至少到目前为止，村干部行政化仍是一种“选择性行政化”。在逻辑类型上，“选择性行政化”可以视为“政权下乡”的一个特殊变体，是一种不完整的政府官僚制化过程。对于政府而言，这是一种非常重要而又简便易行的人事管理技术和治理策略
  二、空间挤压与下沉：自然村层面的村民自治实践
  1987年制定的《村民委员会组织法（试行）》，对村委会的设置单位做了一个宽松的规定：“村民委员会一般设在自然村；几个自然村可以联合设立村民委员会；大的自然村可以设立几个村民委员会。”但在实践中遭遇的一个结构性难题是：人民公社体制包含了公社、大队和生产队三层组织。将人民公社转制为乡镇没有任何障碍。但是，如果在生产队（自然村）一级实行村民自治，生产大队（行政村/建制村）怎么办？当时主要存在两种观点：一种主张将生产大队转化为乡镇政府的派出机构，设置村公所/管理区；另一种则主张实行群众（村民）自治。这一争论在彭真的干预下最终以后一观点占据上风而终结。在实践中全国绝大多数省份采取了在生产大队设置村委会的做法（广西、广东和云南三地除外）。1998年全国人大修订《村民委员会组织法》，全国统一在生产大队层次建立村委会。
  随着村干部行政化以及村庄内部的非熟人化，村民自治实践正在向自然村沉降，村民自治的关键主体也从行政村干部转向自然村干部。在这一结构中，行政村（建制村）的村干部更多地扮演了国家代理人的角色，而自然村的村干部更多地代表了村民的利益诉求（当家人的角色）。换言之，在政府组织和自然村之间有行政村作为中介，当年行政村村干部的双重角色困境或许可转化为不同主体之间的角色分工。在这一意义上，村干部行政化与村民自治的关系并非必然不可兼容。当然，到目前为止，这只是一种逻辑上的可能性。
  三、未来村庄治理结构的想象
  当今中国乡村正在发生的历史性变革意味着我们离实现乡村现代化的目标从未如此之近。但可以肯定的是：不管城市化进程如何快速和深入，中国依然有相当多的人口生活在乡村。从发展的眼光来看，目前的有些村庄注定会从中国的地理版图上消失，有些将发展成新型城镇或既有城镇的组成部分，有些将维持下来，转化为从事现代农业兼观光旅游的生态村庄等。
  在这些保存下来的村庄中，其治理结构将会呈现何种形态？虽然我们无法进行具体描述，但对这一问题的思考已不再是乌托邦的想象，因为乡村治理的基本原则和结构性要素在实行村民自治的三十年实践中已经大体显现，它们可以通过以下四组变量关系来加以表达：
  1.村庄层面政治与经济关系的变量。
  对此存在着两种不同的建构性想象：一种采取一系列的分离策略，诸如将村“两委”组织与村级集体经济组织分开，将农村居民的社会成员身份和经济成员身份分开等。在分离的基础上，鼓励乡村各种资源自由流动，将村庄转化为一个城乡人口对流的开放社区，将村民自治转化为更具包容性的社区居民自治。另一种则是维持村庄政治组织与经济组织的结合，保持村庄的相对稳定性和封闭性，维持乡村社区与城市社区之间的既有差异。
  2.村庄内部个人权利与传统文化的变量。
  一种想象是按照现代公民的形象来改造传统小农，将现代性建构在个人权利基础之上；与此形成对照的是，尊重和利用传统文化资源，肯定宗族、家族和传统组织的治理功能。
  3.村庄内部行政村与自然村关系的变量。
  目前至少存在着三种不同类型的设想：一种是重组村民委员会，对较大的行政村进行拆解，在一个或几个自然村的基础上，选举村委会和党支部，实行村民自治。一种是在自然村层面探索多种形式的自治实践（成立各种理事会和协会），与此同时，将原先的行政村转化为乡镇政府的派出机构。一种是维持既有的行政村格局不变，在自然村层面探索新的自治形式。
  4.行政村与乡镇政府关系的变量。
  在维持村委会既有法律地位的同时，存在着两种不同的做法：一是鼓励两者之间的合作与融合，基于公共服务的提供而形成一种共治结构；二是保持两者之间的相对独立性，在此基础上形成一种良性互动的关系。
  上述四个维度及其内部变量的交叉匹配，可以得到乡村治理结构的不同组合形态。其中有些只是逻辑样式，无法在现实生活中找到它的经验匹配；有些则具有不同程度的现实可能性。这种想象实验虽然与政策制定的实际过程相距甚远，但它揭示了一个基本事实：未来中国农村/村庄的治理结构将是丰富多彩的，国家与乡村社会的关系类型亦是如此。面对这样的复杂性，我们应当力戒简单化的齐一思维，避免用一把尺子去衡量村庄治理结构的现代化程度。应当鼓励和允许各地根据自身条件，采取适合本地情况的不同治理结构。从央地关系/府间关系角度来看，也应当适度下放乡镇和行政村设置和管理权限，尽量减少体制层面的一刀切。村庄治理结构的多样性应当成为留住“乡愁”的一种内在关切。