成长春 臧乃康 季燕霞：协同推进长江经济带生态环境保护

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成长春 臧乃康 季燕霞（江苏省中国特色社会主义理论体系研究中心南通大学基地研究员）

  长江经济带是我国人口多、产业规模大、城市体系非常完整的巨型流域经济带之一。其东有长三角城市群，西为中西部广阔腹地，市场需求潜力和发展回旋空间巨大。党的十九大报告强调“实施区域协调发展战略”，提出“以共抓大保护、不搞大开发为导向推动长江经济带发展”。对此，需充分认识和理解长江经济带生态环境保护的重要性和迫切性，在提升生态环境保护的协同性和整体性上下功夫，将“共抓大保护、不搞大开发”落实到具体工作中。
  长江经济带生态环境保护是整体性、系统性工程
  长江经济带不仅涵盖上下游、干支流、左右岸及河、湖、湿地等全流域，而且涉及水、路、港、产、城等多个方面，是相互联系、相互影响的一个完整生态系统。由于流域生态的整体性、系统性、不可分割性，流域内的公共问题就突破了行政区划的界限，也超越了单个地方政府的治理功能范围。因此，长江经济带生态环境保护也必然是一个整体性、系统性工程。流域内各地方在经济上具有互补性和依存性，存在着互为条件、互为因果的区域联动效应，其公共问题的跨域性也使得流域内的单个地方政府无法独立解决问题。面对这一情况，需打破行政区、部门和行业界限，统筹考虑上游与下游、干流与支流、城市与乡村等关系，改变以行政区划为单位的治理方式，整合流域内的资源，树立“共生共赢”“协同合作”的理念，充分考虑流域内各相关利益者的整体需要，以责任和公共利益为导向，推动流域的整体发展。
  长江经济带生态环境保护必须协同联动才能彰显成效，需以实现更平衡、更充分的发展为目标，在成本共担的基础上，探索建立效益共享的发展模式。只有促进不同地区的经济效益、产业创新溢出流入其他地区，真正实现利益共享，才能充分调动各方面积极性，以全流域、各系统“一盘棋”的整体性思维和协同联动的工作机制扎实推进长江经济带生态环境保护。
  协同推进生态环境保护的难点问题
  “共抓大保护”本身就蕴含着对流域整体性综合管理与保护的目的，旨在实现更大程度、更大范围的多部门参与及协同保护。当前，协同推进长江经济带生态环境保护的难点主要体现在以下几个方面：
  一是将协同保护作为自觉行动不够。部分地方没有充分认识到“共抓大保护”的重要性，遇到问题和矛盾时更多注重地方或部门的利益。从全流域来看，存在条块分割现象，缺乏高层次协调机制，特别是省际沟通与协同的成本较高，跨部门、跨区域联动协调不够，导致沿江省市在水资源开发利用和生态补偿等方面的矛盾依然突出。同时，推动“共抓大保护”的突破口尚不明晰，相关工作尚未从长江流域的完整性和生态的整体性出发进行系统布局。
  二是开展协同保护的基础性工作有待加强。一方面，全流域生态环境底数还不清晰。目前，对长江经济带各类生态隐患和环境风险梳理掌握得不全面，相关指标体系及基础数据库尚待建立，长江生态环境保护修复工作还没有从长江流域的完整性和生态的整体性出发进行系统布局。另一方面，在跨界治理上还缺乏有效的机制与制度安排。在工作机制上主要还处于会议制度和单项合作机制层面，难以在更高层次上进行统筹；省际沟通协商成本较高，跨部门、跨区域联动协调性不够；流域内各区域之间的合作虚多实少，缺乏硬约束。
  三是区域性统筹联动的可持续性弱。从全流域看，长江经济带各城市群之间内部发展水平差距较大，城市及城市群之间的开放格局没有形成，相互关联的空间受到阻隔，相互间的协同较为困难，区域性统筹联动的可持续性还有待提升。
  四是整体性治理合力尚未形成。长江流域现行的管理体制是一种流域管理与行政区域管理相结合的管理体制，难以有力支持流域生态系统的平衡性，难以解决流域的整体性与行政区的分割性之间的矛盾。同时，生态环境治理中政府间合作的组织化、行动的制度化程度较低，缺少统一的权威组织机构、稳定的平等对话平台以及制度化的协商与决策机制。
  增强生态环境保护协同性的对策建议
  更好推动长江经济带高质量发展，要从战略导向、制度安排、主体协同等方面入手，实现城市规划、功能产业、要素配置、基础设施、生态保护和公共服务等多方面的协同，让基础设施连接起来、要素流动起来、生态保护联动起来。
  第一，强化“共抓大保护、不搞大开发”的战略导向。“共抓大保护”现阶段的关键是把握好“共抓”，增强系统思维能力，发挥好协同作用。长江经济带上下游、左右岸、干支流是一个有机整体，必须将整个流域作为完整单元来保护和修复，无论是水运、发电、防洪、灌溉，还是港口、岸线、产业发展，都要服从服务于此，更好体现科学性、有效性。“不搞大开发”旨在刹住无序开发、破坏式开发和超范围开发之风，以保护修复生态环境为前提，开发必须在资源环境的承载能力之内推进，走生态优先、绿色发展之路。
  第二，做好“共抓大保护”的制度安排。一方面，要科学划定和守住各类生态红线。做好划定生态红线的顶层设计，以形成生态屏障、构建生态廊道为重点，切实发挥水源涵养、水土保持、生物多样性保护等生态功能；制定生态红线的管理制度和生态红线保护的具体措施，明确各级政府部门在生态红线保护方面的责任，实行生态红线保护问责制；通过修订法律完善对生态红线的保障，积极推进相关立法进程。另一方面，要注重预防性和管控性法律制度的生成和落实。相关预防性制度需主要关注长江经济带建设中可能产生的环境污染、生态破坏等问题，在原有环境影响评价制度基础上，可考虑增加环境风险评估、生态规划及环境标准等内容；相关管控性制度需着眼于长江流域内已经存在的环境污染和生态破坏问题，积极治理和控制，并通过生态保护补偿制度实现生态和环境问题的利益协调与平衡。
  第三，构建统筹协调全主体、全流域的区域合作关系。更好实现长江经济带生态环境协同保护，推动长江经济带高质量发展，必须立足上中下游地区比较优势，创新区域协调发展机制，统筹人口分布、经济布局与资源环境承载能力，促进要素跨区域自由流动。为此，需在进一步明确“共抓大保护”主体上下功夫，在生产环节落实生态责任，倡导绿色低碳的生产方式，组织动员社会力量，构建长江经济带生态环境保护与政治、经济、社会、文化建设的多维度融合关系；要在构建长江流域环境污染共监共治体系上下功夫，建立长江流域统一的生态环境监测网络，完善区域内常规性联合检查机制、污染防治基础设施的共建共享机制等。