崔红志：地方政府主导并大力推进合村并居的逻辑

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崔红志（中国社会科学院农村发展研究所研究员）

  合村并居不是新现象。它始于20世纪90年代江苏、浙江等沿海发达省份，主要方式是由地方政府主导，通过自上而下的方式实施，以解决当地工业化高速发展后导致的村庄空心化问题。进入21世纪后，合村并居现象越来越普遍。在一些地方，以合村并居为主要形式的社区建设被提高到了战略高度，成了政府的中心工作。例如，2012年召开的河南省第九次党代会明确指出，新型农村社区建设是统筹城乡发展的结合点、推进城乡一体化的切入点、促进农村发展的增长点。合村并居大多由政府主导，通过自上而下的方式实施。地方政府主导并大力推进合村并居的主要理由如下。
（一）提高公共资源的投入效率
  我国一些地区的行政村人口规模偏小、居住分散，于是就必然出现公共服务基础设施建设成本高的问题。合村并居之后所形成的新型农村社区，居住人口和地域面积都增加了，从而可以在一定程度上解决公共资源在单个村庄投入的规模不经济问题。近十多年来，我国较大规模地开展合村并居的地区，都不同程度地存在着村庄人口规模小的问题。例如，山东省的行政村数量为6.95万个，平均每村的户籍人口为530人；浙江省温州市在2012年开展农房聚集建设，当时全市共有5407个行政村，其中有超过一半的村在1000人以下；500人以下的村有800个。而且，考虑到城镇化过程中农村人口向城市的流动，在村庄内生活的常住人口数量少于户籍人口数量。
（二）促进土地资源的节约集约利用
我国农村宅基地制度的主要特征是：一户一宅、无偿取得、无期限使用。由这种制度安排所决定，那些在城镇化过程中离开村庄的农户不愿意退出宅基地，从而形成了农村宅基地闲置；那些符合分户条件、具有宅基地申请条件的农民，则强烈要求得到宅基地，从而形成了宅基地的无序扩张。一些典型调查显示，我国目前村庄宅基地的闲置率超过了20%。如果实行村庄合并，旧宅基地可以复垦为耕地，也可以用于农村公共基础设施建设，从而能够提高农村土地资源的利用效率。
（三）为城市发展提供建设用地
  政府主导并强力推进合村并居的重要原因或者说直接原因是，通过合村并居以及利用城乡建设用地增减挂钩政策，可以解决社会经济发展中的建设用地不足问题。以河南省为例，2009年在全省范围内大力推进新型农村社区建设。其理由是，河南省是我国的人口大省、粮食和农业生产大省，同时也已经发展成为新兴工业大省。农业发展、城镇化和工业化都需要土地。为了解决用地矛盾，河南省以土地综合整治为平台，大力推动新型农村社区建设，将农民迁移到新建的社区居住，然后把农民宅基地集中起来，统一整理复耕还田。村庄整治后所节余的建设用地指标可以通过城乡建设用地“增减挂钩”和“人地挂钩”等制度安排，有偿调节到城镇使用。浙江省温州市的决策层认为，如果中心镇和功能区不搞农房改造聚集，那一定不会有土地资源。具体来说，温州农村人均建设用地约60平方米，平均一户3分多宅基地，如果在城里集聚盖高层，按照容积率为2计算，建筑面积200平方米的房子占地100平方米，那就可以节约100平方米土地。温州有160万农户，如果花十年时间推进农房集聚改造，每年就可以节约两万多亩的建设用地。有了节约出来的土地，就可以用来解决城市人口的居住生活、就业、公共配套等问题，特别是用来解决产业园区建设。简而言之，通过农房改造聚集建设，节约出来的农村建设用地可以用于城市建设和发展从而可以解决产业和城市发展的土地资源制约。