刘丽杭：网格化管理与健康社区治理的融合发展之路

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刘丽杭（中南大学公共管理学院教授）

  社区网格化“管理”与健康社区“治理”的融合发展
  现代人的健康内容不仅包括躯体健康，还覆盖心理健康、心灵健康、社会健康、智力健康、道德健康、环境健康等方面。而城市是人们重要的活动场所，社区是人们共同生活的地方，“健康”的城市与社区对居民的健康有着重要意义。
  从大健康大卫生观出发，健康城市建设从广泛的健康影响因素入手，以普及健康生活、优化健康服务、完善健康保障、建设健康环境、发展健康产业为重点，把健康融入到所有政策之中，全方位、全周期保障人民健康，大幅提高健康水平，显著改善健康公平；从具体实践来说，社区作为城市的“细胞”，健康城市建设应从健康社区建设着手。健康社区主要包括健康政策、健康环境、健康人群、健康的管理体系；其策略是在多部门、多学科广泛合作的基础上，在更广泛的意义上重点解决与自然的环境、和谐的社区相适应的生活方式等城市健康问题。简而言之，健康社区是通过健康促进，使个人、家庭具备良好的生活方式和生活行为，通过创建良好的自然环境、物理环境、社会心理环境，以实现创建具有健康人群、健康环境的健康社区目标。
  网格化管理模式，以精细化管理、人性化服务、多元化参与、信息化支撑为理念，运用网格地图技术将所辖区域划分为基础网格和单元网格，以网格为社会服务管理的基本单元，推进公安、工商、民政、人社、城管与教育卫生等多部门基础信息的对接融合，形成一个统一的城市信息综合管理平台。网格化管理对健康社区建设的精细化、可及性、快捷性起着不可替代的作用。如作为38个全国健康城市建设首批试点城市之一的宜昌市，借助网格化社会管理的工具——网格管理，通过建成的城市信息综合管理平台，对慢病人群的健康水平与服务利用，实现全方位的动态监测。
  健康社区建设需要注重区域内多种社会资源与工具的融通整合，而网格化管理作为一项社会管理综合工具，涉及到辖区内及时发现公共卫生事件、慢病居民健康与医疗服务利用、推动企业健康生产、建设健康居住环境等多方面，在某种程度上两者具有一定的一致性、交融性。因此，在推进健康城市社区建设中，社区网格化“管理”与健康社区“治理”应相互补充、相互促进，为人民群众提供全方位全周期健康服务。
  从社区网格化“管理”到健康社区“治理”的重要突破口
  从国家和地区层面来讲，可以采取实施健康促进政策、创造支持性环境和增强社区行动等措施；而在社区层面，则可以利用网格化管理进行全面的资源整合和有效的多方合作，从而发挥多部门在健康促进中的合力作用。
  01、建立医联体建设与社区网格化管理的整合机制
  结合我国医疗卫生资源的特点，以我国的分级诊疗和双向转诊制度为基础，通过社区网格化管理整合信息和资源，探索医联体模式下的分诊转诊机制。在医联体内，各级医疗机构明确功能定位，各司其职。以三级医院为核心，与区域内二级医院、社区医院建立密切的双向转诊制度，保证小病在社区、逐级转诊措施的执行。同时，建立转诊患者绿色通道，使患者在医联体内合理流动。
  社区以实现公共卫生及促进和维护社区居民健康为主，利用网格化管理收集信息，整合居民健康档案，建立信息报告与社区追踪随访管理制度等。社区医院通过首诊初筛，确诊转诊至上级医院，并承担居民的预防和保健工作。组建社区多领域服务团队包括医生、护士、药剂师、营养师，心理学家、相关专业学生与青年志愿者在内的整体服务体系，针对糖尿病或高血压等慢性非传染性疾病制定出具有社区特色的规范化管理方案，有针对性地开展生活方式和饮食营养的健康教育，并鼓励其建立健康的生活方式。
  二级医院主要负责辖区内常见病、多发病的诊治及急症患者的抢救，承接三级医院下转的康复期患者。三级医院作为区域医学中心，承担危重病人和疑难病人的救治，主要提供住院、急诊和转诊服务。二、三级医院向社区下转出院患者要把患者的相关信息及时通报给社区，社区医生应该在规定时间内进行追踪随访；社区网格员配合管理精神病人康复、艾滋病患者、戒毒者等重点人群的监控检测与防控工作。
  02、建立新型的社区健康合作伙伴
  社区计划项目形式。用项目或计划的形式整合各方力量以处理好健康城市构建中的具体健康问题，并通过项目建设的形式来提高社区居民的健康水平。计划项目建设模式主要为英国所运用，如利物浦的“利物浦健康城市计划”，格拉斯哥的“健康食物计划”等。具体来说，选取一个对社区健康影响较大的问题以政府立项形式，采用合作研究方法（社区参与式研究，community-based participatory research， CBPR）授权和调动社区资本与社区资源，研究者采用比较系统的干预方案与社区成员共同行动，包括进行高血压筛查、健康知识宣教，设计促进健康的方案，给重点人群提供职业培训和住房服务以控制他们的血压和糖尿病等常见健康问题；对某些严重影响居民健康状况的专业化隐性知识和技能，通过引用专家的观点或科学的理论指导，来寻求构建一个更为有效的公共卫生服务计划与技术平台。这样，专家也能在公共卫生事件发生的第一时间预判疫情信息，及时向网格员、医院以及相关部门反馈情况。此外，卫生健康研究人员、建筑学、交通等相关研究者应及早介入社区规划，把绿色环保住房、交通、卫生健康摆在（社区建设）更加突出位置。
  社区场所促进模式。该模式特点就是以不同单位或社区场所为健康促进的基本单元，针对不同单元制定不同的行业标准，促使行业的软硬件方面同时提升，调动行业员工和居民的积极参与，用项目带动整个健康城市的建设。苏州市以“细胞工程”作为公众参与健康城市建设的载体，几乎完全覆盖了整个城市居民的生活、学习和工作场所，使网格化卫生管理更精细更专业。长沙建立了基层儿童健康服务体系，与社区幼儿园、学校、儿童家长建立互动型的公益关爱群，专业化指导老师、家长开展基层儿童保健。台湾“社区总体营造”居民参与的氛围也是一种重要方式。以“健康”主题作为小区改造的切入点，小区居民通过学习交流形成共识，开展组织行动共同改善小区生活环境，维护良好的公共卫生，培养健康行为；通过卫生服务者提供疾病知识宣传，提高居民自身健康意识，激发小区居民自觉接受公共服务并参与小区健康建设的意愿。同时，活动也提供了居民自然互动的机会，更易联系居民间的情感和凝聚向心力，也能促使居民很好地利用小区公共卫生服务资源，提高网格化管理综合效率。
  公私合作伙伴关系。该模式是基于合作共治理论，依托于社会组织，在政府和民间团体、私人部门之间建立良好的合作伙伴关系，与居民共同推进健康城市的建设。通过建立国家层面的社区卫生发展中介组织（如：社区卫生协会），将非营利组织的财源、技术等支持引入社区，由中介组织扮演营造社区内外资源连结的桥梁角色；培育由社区居民代表与物业开发等商业业主、地方非营利卫生服务组织（如：卫生服务中心或站）的管理者共同组成社区卫生发展法人组织，引导该法人组织使其成为真正代表公众利益的组织。借助团体组织的参与提供社区互动与商议小区健康需求的平台，在健康食品、安全饮用水、低碳生活等绿色技术，以及环境卫生、临床诊断与药物利用等方面采取合作行动，培养信任合作的基础。
  03、健康+智慧社区建设
  构建社区参与式健康治理网络。这一治理网络，基于平台建设或大数据分析，建立公民知情渠道并获得反馈意见，以完善相关政策与措施，实现政府部门与社区居民之间的双向交流。如英国国家医疗服务体系（NHS）所推出的“足不出户的参与”项目，即国家卫生服务网络以确保公众和医务人员能够通过网络和手机参与到相关的改革与发展之中。我国的“健康中国2030”发展战略及其评估指标体系，通过系统监测、开放数据、启动与公民健康相关的社会对话，能够有效地建言并监督该战略的具体实施及进程。同时，居民承担责任通过网络随时向网格员反馈企业信息，主要是医药、烟草、酒精和食品饮料等相关企业对产品生产是否承担健康的社会责任；政府通过强化监管来规制企业行为，参与社区健康治理活动。
  通过信息技术整合社区内的医疗卫生资源。解决社区居民全方位、多层次的健康需求，有利于提升社区服务效率和水平，提高居民满意度。将互联网大健康技术引入社区卫生，提供健康预约、电子健康档案、健康数据分析等智慧健康服务；依托智慧社区服务平台，实现健康数据线上管理、线下复测，让居民能随时随地自管，预防疾病；同时，推进线上问诊、在线查问检查结果等，缓解大医院拥堵现象，以及人员分流也有利于减少交叉感染；等等。
  数字化医疗有助于提高居民自我健康管理能力。在物联网时代，数字化医疗与穿戴式保健技术的发展助推居民根据自己的需求，携带各种具有网络功能的传感器来监测其身体健康状况，如充血性心力衰竭的远程监测管理，高血压远程监测管理等。越来越多的网络医疗卫生服务促进人们实时参与健康管理，并获得医疗卫生服务。网格员协助卫生人员监控居民的身体及意外发生，尤其是老人、孩子等重点看护人群。网络技术不仅帮助人们共享健康知识或共享健康发展，其也作为独特的代理合作生产、创造出崭新的健康治理模式。由此，健康社区治理将在“互联网+”的促进下，转入提质增效的新常态。
  发展智慧社区是疫情防控常态化的必然举措。在疫情追踪溯源、路径传播、发展模型预测、资源调配等领域广泛应用信息技术，可以进一步提高基层社区疫情防控工作效率。运用大数据思维帮助基层安全高效地实现人员管理，提升信息采集效率，做到早识别、早防控，充分发挥社区在公共卫生服务中的关口作用，是抓好疫情常态化防控，实现“平时和战时结合，预防和应急结合”的发展要求。