[产业策略] 袁方成:县域城乡融合发展的整体框架及推进路径

袁方成（华中师范大学政治与国际关系学院教授，博士生导师）

党的二十大报告指出要坚持城乡融合发展，畅通城乡要素流动。2023年中央一号文件在县域城乡规划、农民工市民化、公共资源配置等方面提出要求，明确以县域为切入点推动城乡融合发展。作为城乡融合的基础承载和关键节点，统筹县域内城乡融合发展是重塑新型工农城乡关系、实现城乡经济循环的必然举措，对于推动实现中国式现代化也具有重大的理论价值与现实意义。为此，系统把握我国县域城乡融合的现实命题、基础内涵、主体要素、融合机理和推进路径，有助于为高质量发展注入新的动能。

《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》明确提出，要推进县城基础设施向乡村延伸，推进县城公共服务向乡村覆盖，推进巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接。因此，县域城乡融合发展既是加快构建新型工农城乡关系、推动县域新型城镇化迈向更高质量的均衡发展阶段的客观要求，也是在县域范围内率先通过经济、空间、社会、生态系统深度融合加快推动农业农村优先发展，全面实现乡村振兴的重要目标。

一是以补齐短板推进县城建设，打造高质量发展县域载体。县城是我国城镇体系的重要组成部分，对于构建大中小城市和小城镇协调发展的新型城镇化格局具有重要的意义。目前全国约有2.9亿农民工，县域内约有1.6亿。尤其是在农民离土不离乡的现实背景下，推进以县城为载体的新型城镇化更加能够保障农业转移人口进城落户和回流农民工顺利返乡。随着经济社会发展转向高质量发展阶段，县城虽然具备一般城市的发展基础，但由于长期政策实践中的城市偏向，县城与周边大城市乃至不同区域之间发展的差距依旧明显。以2022年为例，县域人均GDP水平后十位的县仅为全国平均水平12.5%-16.7%(全国平均水平为85698元)。从区域内部县域间发展差异来看，四川省县域人均GDP首位县和末位县两者之间的差值约为56.3倍，浙江、广东、江苏分别约为29.5倍、21.4倍和12.3倍。

由于区位优势、资源禀赋和发展条件不同，如何有效破除当前县域经济不发达、县域发展不平衡、县城吸纳人口能力有限等问题，推动县域高质量发展，需要从共性中把握特性。《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》强调要科学把握功能定位，分类引导县城发展方向，总体上按照大城市周边县城、专业功能县城、农产品主产区县城、生态功能区县城、人口流失县城五种功能定位与类型划分，重点围绕产业基础、提高资源环境承载能力、推进人口回流等政策目标，加强县城基础设施建设、不断增强节点县城自我统筹与协调能力(见表1)。

二是以载体建设推动战略协同，推动乡村振兴和县域新型城镇化。新型城镇化战略强调以“人”为核心，在优化城镇产业结构和空间布局的过程中同步推动生产方式转型和生活方式转变。乡村振兴战略立足乡村发展的内生面向，强调在激活村庄内生动力的同时通讨产业振兴实现与城市功能互补。城乡融合是新型城镇化与乡村振兴互动的时代产物，而新型城镇化与乡村振兴战略的有序协同也有赖于县域城乡融合所提供的稳定开放融合富足共享的整体环境。

城乡融合与乡村振兴的对象是一个乡村地域多体系统，包括城乡融合体、乡村综合体、村镇有机体、居业协同体。乡村振兴的根本目的是在于实现农民富裕富足，农业高质高效和农村宜居宜业，同时乡村振兴所内涵的产业、生态、组织、文化和人才振兴需要建立完善的面向县域城乡要素保障体系。当前，全面推进乡村振兴旨在以县城为龙头和载体，充分发挥县城辐射带动能力，通过服务下沉、资源下沉、治理下沉、组织下沉形成集聚效应、传导效应和涓滴效应逐步实现脱贫攻坚成果的有效巩固、农业农村的优先发展、粮食安全的稳固保障。

在县域内统筹推进城乡融合发展是县域新型城镇化的重要目标，也是未来我国县域城乡深度融合的结果呈现，更是推进从土地城镇化向以人为核心的新型城镇化转型的动力来源。从当前县域新型城镇化过程中人口流动规律来看，目前入乡返乡农民工规模超过70万人，县域和县城成为返乡农民工“二次创业”的首要选择，未来10-15年返乡农民工规模和频率将会进一步增加。同时截至2022年我国城镇常住人口9.2亿人，比2021年增加646万人;乡村常住人口4.91亿人，相比减少731万人，县域及县城也成为农民工进城落户的主要选择。如何妥善安置返乡农民工和进城农民工成为县域新型城镇化面临的主要挑战。以县城为载体的新型城镇化建设聚焦县城基础功能，随着县城基础设施建设水平不断提高、城市基本公共服务体系的逐步完善、县域农业人口转移市民化机制不断健全，县城自身的就业吸纳能力也会同步提升，人口承载力也会逐步增强，县域城镇化也会逐步转向以“人”为核心的新型城镇化发展模式。

三是以战略共振促进城乡共富共荣，形成城乡资源要素自由流动、城乡功能深度耦合、城乡权益均等保障整体局面。城乡要素合理配置与双向流动既是推动县域城乡融合发展的根本要求，也是实现城乡经济内部循环的重要表现。当前，制约城乡发展不平衡的重要问题之一是城乡要素流动类型不均衡、要素流通渠道不通畅。从要素对城乡居民权益保障的影响路径来看，由于城乡在公共服务财政投入、技术投入上的现实差异造成两大地域系统内部教育、医疗、文化、体育、社保等基本公共服务供给差距扩大，以2021年为例，我国县域城乡之间供水普及率、燃气普及率、污水处理率、生活垃圾处理率差值分别为20.67%、68.11%、76.74%和26.31%。为此，要加快构建有利于城乡要素合理配置、平等交换与双向流动的体制机制，不断优化城乡结构，促进城乡融合发展。

表1 县域城乡融合背景下我国不同类型县城发展方向与重点任务

以要素双向流动为抓手加快推动县域城乡融合不仅有助于乡村振兴战略与县域新型城镇化的协同并进，也是实现城乡共同富裕的根本要求。习近平总书记指出：“促进共同富裕，最艰巨最繁重的任务仍然在农村。”当前我国共同富裕的薄弱的环节是县域城乡经济发展的不充分与不平衡问题。以城乡人均可支配收入为例，县域城乡人均可支配收入差值从2013年17037元扩大到2021年28481元，其内在的绝对差值又同样呈现出不断扩大的趋势(见图1)。

城乡融合发展与共同富裕的政策关联来看，推动共同富裕要具备雄厚的物质基础，在以“人”为核心的逻辑主导下，城乡居民尤其是农民增收问题也必须要置于县域城乡融合的整体框架之下。具体而言，县域城乡融合中的空间融合、产业融合。治理融合能够通过空间重构、要素重配、制度完善来破除当前阻碍城乡要素双向流动体制机制障碍，通过物理空间转换、生产方式转换以及生活方式转换满足农民“进城”“留城”“融城”多层次与渐进性需求，实现城乡资源要素自由流动、城乡功能深度耦合、城乡权益均等保障整体，进而推进城乡共同富裕的整体进程。

相较于市域和省域，县域既是人口回流地、产业聚集地，也是城乡融合新空间和治理新枢纽。城乡在资源禀赋、产业结构、要素市场等方面差异明显，将县域作为城乡融合的空间载体意在促进城镇系统和乡村系统之间形成有效互动，从而塑造新型城乡关系。

图1 我国城乡居民人均可支配收入（2013-2021年）

图2 县域城乡融合的整体框架与要素耦合

（一）县域城乡融合发展的基础内涵与整体系统

结合城乡融合的关键领域，县域城乡融合发展的内涵可归纳为：优化城乡空间格局，对县域空间内的城乡进行统一规划实现功能嵌套；依据生产要素的构成特性以及不同产业的关联性与互补性，推进城乡产业结构的优化升级；调整供需结构、优化共享机制，实现城乡服务共享、制度共建;依托公共服务的推进过程，以有为政府和有效市场的有序互动实现城乡社会高效能治理。城乡融合的根本目的在于破除城乡二元结构下所形成的城市和乡村两大地域内部产业、空间、服务、治理互相孤立与区隔的现实局面，推动城乡共生共荣、共同发展。相比较而言，县域城乡融合更加凸显县城和县域的空间特质和乡土基础，把县强调要遵循乡村振兴战略中县域基础定位和农民离土不离乡的流动规律推动城乡空域作为大城市和农村地区的“第三空间’间、经济、体制和社会系统走向深度融合之路。

城乡空间格局的整体优化构成城乡空间系统融合的逻辑起点。在当前县域城乡融合中，空间格局优化可表征为由以生产空间为主导向生产、生活、生态空间(以下简称“三生”空间)相协调方向的优化。“三生”空间内涵的功能属性通过“三生'功能分类、功能识别和功能空间优化体系转化为不同类型空间建构的原料和基准，最终推动空间功能在产业结构、保障人居和生态服务三方面的功能嵌套发展。具体而言，生活空间所承载的提供劳动与生产资料以及保护与修复功能被叠加嵌套进生产与生态空间，同时生态空间所具备的提供生产资料与补充生态及修复功能也会作用到生产与生活空间，而生产空间所附属的提供生活资料和影响生态格局的功能影响生活与生产空间的建构与治理。最后围绕人的多样性需求和多重性主体的逻辑，不断突破“三区三线”刚性操作所带来的空间冲突、挤压、重叠与碎片化等问题，最终形成县域城乡空间融合的局面。

城乡经济系统融合前提是推动产业结构转型升级。在县域范围内，传统的农业生产模式因为较低的附加值、较高的生产成本以及分散化的组织形式难以实现产业内部的自我转型，需要依托作为外部动力的城市资本和技术下乡。当前县域城乡融合的典型模式以土地集约利用推动工业上楼，在有效增加土地产出收益的同时也能够以新型业态的引进和社会资本的注入驱动农村传统产业的升级。同时，伴随着城市功能有机疏散，城市产业转移推动城市和乡村产生新的经济分工关系:由传统的依附型经，尤其是在县域城乡产业融合过程中城乡要素流动规模更大，要素流动频度更高，要济“剪刀差”变成协作型经济“共同体”素集聚品质更强，城乡和乡村经济联系更加紧密，形成城乡经济系统融合的新趋势(见图2)。

在县域城乡融合中，围绕“离土不离乡”的生活习性与生存理性所形成的“半工半耕”“半工伴读”等生计模式也要以均等化服务予以保障，把县域城乡融合政策要求与农民进城主观愿望深度连接。县域公共服务水平提升意味着基层公共服务制度体系的日渐完善，要以制度化推动政府与社会力量多元主体协同合作。“以制度创新破除城乡要素双向流动体制机制障碍”成为推进县域城乡融合的关键举措，县域城乡融合的价值在于发挥县域作为“第三空间”的政策过渡地带以及承载城市均等化公共服务与农村生活意义世界建构的复合功能地带的作用从而推动城乡体制系统融合。

（二）县域城乡融合发展的主体要素及其内在关系

土地要素是推动县域城乡融合发展的基础要素。土地是我国城乡发展的基础要素，是人才、资本等其他要素的物质载体。土地在县域城乡融合发展过程中主要表现为土地城镇化，既包括农用地向城镇建设用地转变，也包括城乡建设用地内部的结构调整，如农村宅基地、农村属性的独立建设用地向城镇及移民点以及城镇属性的独立建设用地转变。

资本要素是推动县域城乡融合发展的支撑要素。在县域城乡融合的初期阶段，伴随着农村劳动力的大量转移，原先传统的农业生产模式难以满足家庭财富的再生产，农业产业转型迫在眉睫，即要以资本投入满足现代农业与乡村相关产业的用地需求和形成适宜现代农业发展的整体环境。当过渡到县域城乡融合的后期阶段，城乡融合的重点开始转向以“人”为核心的多重系统融合，虽然人口城市偏好不再显著，但是对高质量生活水平和实现自我全面发展的追求成为新的服务需求，包括城乡居民素质再提升、城乡居住环境再改善、城乡治理能力再强化更加需要资本的支撑。

人口要素是推动县域城乡融合发展的关键要素。人才不仅是人力资源中能力、素质较高的劳动力，而且对于推进县域社会高质量发展、驱动农村产业更新具有支撑作用。相较于城市地区，劳动力同样成为农村地区的基础优势，优质的人才能够充分发挥主动性凭借其专业知识和能力创意为城乡产业发展、服务优化等提供智力支持。

从要素层面而言，县域城乡融合是城市和乡村基于各自要素禀赋与相对优势，通过要素流动实现城乡之间由要素稀缺性转向要素互补性，推动城乡两大地域系统间空间、社会、经济与人口结构的互动与耦合。其中，人口流动是城乡要素流动的核心和起点，能够带动其他类型的要素集聚、扩散和流动，推动经济社会高质量发展。一方面，围绕土地要素市场化改革所要求的完善土地管理体制和土地价格体系与市场运行机制正是对城乡人口流动规律的客观把握，而土地要素流动的本质是权能转移或者功能转型，其根本的归属主体依旧属于社会关系网络中的“人”。另一方面，城乡人口流动规模不断扩大，尤其是在城乡融合的中期阶段为适应农业产业转型和农村产业融合所采取的农地流转与建设用地入市等举措需要更多社会资本的注入与支撑由此产生农村金融制度改革。农民进城与城市人才下乡过程中所产生的短期日常消费行为、中期求学务工行为和长期产业投资行为进一步推动城市资本下乡，不断推动县域城乡融合。

推进县域城乡融合发展要立足整体范畴、联系两大地域、聚焦关键要素、围绕现实任务，不断推动城乡要素在县域空间内流动集聚并实现融合发展，进而形成相辅相融、功能互补、和谐共生的县域发展共同体。

第一，明确县城功能分类，培育县域城乡融合有效载体。以系统思维推动城乡融合，强化空间一体化意识，增强县域发展的系统性、整体性、全局性，立足县域整体空间基础范畴，以县域全局有机融合与均衡发展为导向，统筹规划、城乡兼顾、重点突出，充分发挥县城连接城市、服务乡村、促进城乡融合发展的关键支撑作用。推动县城高质量发展，要以增强县城吸收城市发展资源、辐射带动乡村的能力为发展目标，综合考虑县城区位环境、产业基础、资源人口等客观因素，科学把握县城功能定位，明确不同县城功能分类，深度发掘区域差别优势与资源禀赋特色，深入推进县城发展建设，因地制宜、分类施策，进而形成一县一策的精准发展措施，增强县域综合承载和资源配置能力。注重发挥县城发展的要素载体与区域引擎作用，由点及面，促进现代化要素在县域整体空间内的全域扩散与整合发展，盘活乡村空间存量，有效提升县域空间增量，实现乡镇赋权扩能、融入大局，推动县、乡、村三级的结构优化完善、功能衔接互补，构建有梯度、多层、全方位的县域发展系统。

第二，推动发展战略协同，释放县域城乡融合强大动能。县域是包含城镇和农村两大地域系统在内的连续体与综合体，具有城乡共存的基本特征。推动县域城乡融合，要推动城镇和农村两大地域系统协同发展，既充分发挥两大系统的特色优势，又注重形成合二为一的整体效应。

首先，坚持以党建引领基层治理，进一步破除城乡二元结构的产权制度、户籍制度以及公共服务和社区组织与管理体制;从资源供给上鼓励与支持市民和资本下乡，推进城市基础设施向乡村延伸、公共资源向乡村覆盖、现代文明向乡村传播，建立城乡基础设施与公共服务一体化建设运营机制，以服务内容精准供给助力公共服务均等化，实现区域内资源共享和跨系统优势互补的公共服务共享目标。其次，厘清城市和乡村的要素结构，深入推进城镇和乡村地域系统要素比较优势转化。通过推动城市经济结构优势和乡村要素结构优势相互结合，降低生产成本与交易成本，使得原本不互相联系或者关系黏性较弱的产业与部门之间重组产生新的分工机制，重塑产品生产特征与价值创造过程，形成县域产业发展的实际比较优势。同时，通过多种要素比较优势结合转化，促进县域空间内两大地域系统的空间融合、文化融合、生态融合、产业融合、服务融合等多类领域融合，释放县域城乡融合强大动能。

第三，加快要素双向流动，突破县域城乡融合关键瓶颈。推进以“人”为核心的新型城镇化，加快城乡融合发展，畅通城乡经济循环，离不开区域内要素的自由流动与动态均衡。当前，协调发展土地、人才及资本三类关键要素是打破城乡经济循环梗阻的重要抓手。

首先，全面加强县域城乡闲置空间的保护性和转化性开发，推进农村土地市场化配置，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索农村宅基地同建设用地、农业用地的转化机制，通过盘活闲置空间资源解决空间资源利用率不高的问题。同时积极开展乡村全域土地综合整治，实施以资源在地化为目标的空间开发策略，在综合考虑社会经济与生态偏好以及生态空间本底约束的基础上，推进农村产业特色化规模化，充分挖掘乡村空间资源内涵的经济与社会价值。其次，积极推动在县域就业的农民工就地市民化。一方面，探索户籍制度改革地区性政策创新，在保留原有落户渠道的基础上，建立县域内农业转移人口新型落户渠道和公共服务获取新机制;另一方面，探索公共服务均等化的福利增量改革，增加社会福利与公共资源有效供给，为人才资源提供针对性福利待遇与工作平台，探索社会福利、公共服务与户籍脱钩，通过福利增量改革填平本地户籍居民和非户籍人口之间的福利差。最后，完善分税制财税体制，探索建立中央政府兜底.地方政府主导、企业主体、个人辅助的农业转移人口市民化成本分担机,制，构建扁平化的财税征收管理体系，实现地方财力支出与事权相适应和有效匹配。推进投融资改革，拓宽准入范围和降低准入标准，加快构建“政府引导、市场运作、主体多元.模式多样、政策支持”的融资模式，满足城乡融合发展的资金缺口。

第四，创新融合驱动机制，畅通县域城乡融合制度渠道。未来，在县域城乡融合的过程中，要统筹考虑并处理好新型城镇化战略、乡村振兴战略和县域城乡融合的协同关系，秉持充分与平衡的双重理念，围绕落实国家重大发展战略下的现实任务要求，立足缩小城乡发展差距和居民生活水平差距的核心目标，扎实推进共同富裕。

首先，围绕城乡空间功能互通任务要求，以县域城乡空间全领域共建为路径推动空间一体化治理，稳步推进县域层面国土空间规划“多规合一”工作，以共同缔造为工作理念，通过决策共谋、发展共建、建设共管、效果共评、成果共享的基本思路推进城乡人居环境整治工程，提升空间效率。其次，围绕城乡要素双向流通任务要求，以县域城乡要素全周期管理为选择加强要素市场化配置，加快城乡土地同权化改革，培育统一的农村土地市场，完善农村流动人口落户政策，建立统一完善的城乡人员职业技能培训平台与数据要素市场，推进农村金融制度改革，建立健全多元融资与成本分摊机制。再次，围绕城乡产业链条联通，以县域城乡产业全链条联动为策略推进产业融合化发展，引导城市技术创新要素有序向乡村流动并驱动一批创新型产业落地生根，推动城市产业链延伸至乡村腹地实现产业关联型融合，同时充分发挥产业功能互补的优势，构建县域经济体系统的发展韧性、体系多元性与结构稳定性，实现城乡产业互补互动、一体化发展。最后，围绕城乡服务价值融通，以县域城乡服务全方位供给为手段加快服务均等化供给，加大落后地区农村公共服务设施建设投入力度，鼓励社会组织、企业和非营利机构深入县域单元提供高质量公共服务，依托技术手段和信息技术逐步建立城乡居民公共服务需求库与公共服务动态监测平台，建立县域城乡公共服务成本分担机制，围绕区域资源共享和跨区域优势互补的目标完善公共服务共享机制。（来源：《人民论坛》2024年第2期。）