柳建文：基层治理网格化的未来走向

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柳建文（南开大学周恩来政府管理学院教授）

  01、网格化管理在中国的重要性
  所谓“网格化管理”，主要是地方政府以街道、社区为基础，按一定的地域面积或人口户数将行政辖区划分为一个个单元网格进行管理。这种模式的首要特点是将行政辖区划分为若干单元网格进行“小区域治理”，其管理的区域不局限于传统的社区，网格化管理的主体往往横跨多个部门和机构，涉及居委会、业委会、物业公司、消防、工商、公安等。
  在社会利益分化加剧和经济改革进入深水区的背景下，这种管理模式可以更为精准地把控和防范各类社会风险，可以作为传统社区管理的有效补充，符合地方维护基层社会稳定的需求。其次，在城镇人口规模持续扩大和超大型小区日益增多的背景下，城市基层的公共服务也面临一定的压力，主要表现为人口异质性的增强使得居民公共服务需求的差异越来越大，社区服务很难满足全部居民的需求。
  在一些地方推行网格化管理的具体实践中，网格员们不仅需要认真排查各种问题，而且需要积极与网格内的居民进行沟通交流，并对接相关职能部门，协助他们解决困难并满足群众需求。从效果上看，这种方式将公共服务问题分解到小网格内进行解决，提高了公共产品供给的规范化与精细化。目前，很多地方的网格化管理实际上将管理和服务的职责合二为一，参与者中有很大一部分是社会志愿服务人员，已经不单纯是一种管理的方式，开始带有公共治理的色彩。
  从治理结构来看，中国的城市治理长期存在“重宏观、轻微观”倾向，导致城市生产与生活体系、经济发展与社会体系之间的张力越来越大，出现了“人的城市化”现象，比如更加注重满足民众的幸福感、获得感、公平感等。网格化是一种治理规模的细化，也是城市微观治理的体现。微观治理是与宏观治理相对的概念，宏观治理更多涉及的是抽象的社会、经济团体，“微观治理则主要是为特殊公民个体或特殊企业、社区，提供能够满足其偏好性需求的公共物品和公共服务，进而增进其福利”。
  按照“街巷定界、规模适度、无缝覆盖”的原则，网格化管理填补了基层社会治理中的“真空”和“盲区”，在层级上，网格化管理位于街道和社区之下，使得公共服务供给进一步下沉，为全面、充分满足居民的个性化需求创造了条件。同时，网格化管理重新整合、链接了政治资源，在一定程度上也改变了传统基层行政条块分割、各自为政、权责不清的粗放管理方式，有利于协调居民日益多元化和复杂化的利益诉求。应该说，这也是一种基层行政管理体制的改革和创新。
  02、网格化管理实施过程中引发的思考
  网格化模式在中国实施的时间并不长，仍缺乏成熟的经验，很多地方尚处于探索阶段，难免产生一些问题和争论。从社会舆论关注的焦点看，主要体现在网格化管理的理念、措施、效果等几个方面。
  1. 网格化管理的目的是社会管控还是公共服务
  从实践中看，很多地方政府将网格化管理视为一种有效的维稳工具加以利用，在政策制定和公共宣传中，类似于“抓好监测、做好防控”“小问题不出网格，大问题不出社区”“以平安稳定为主业”“力争发现蛛丝马迹”“将安全隐患消灭在萌芽状态”“消除一切不稳定隐患”等语句比比皆是。
  部分地区的网格化管理则表现出一定的“社会控制”倾向。街道社区都将控制流动人口、落实治安巡查等作为自己网格化管理的重要内容。甚至部分受访的网格员也认为，网格化管理只是转变了基层维稳的方式。地方政府通过管理权力和社会管理重心下移，借助信息化、数字化等技术手段加强了对基层社会的管控。
  2. 网格化管理与社区自治之间是否是此消彼长的关系
  从发展路径上看，网格化管理带有很强的自上而下动员和推进的特征，从具体操作上看，“事不出格”的网格化管理在形式上与行政管理中的属地管理非常接近。网格管理员的招录、调配、激励和绩效考核均由相关政府部门来确定和实施。在很多地方，网格员们被居民视为政府“管理人员”而非专业服务人员，民间还有所谓“街头行政”“街头官僚”的说法。
  历史上看，行政力量日益进入日常生活的细枝末节，渗入最为私密的个人行动和人际关系，就会导致社区自治的能力低下。网格化管理试图将问题控制在网格内，借助政府力量一揽子解决的方式，很有可能削弱社区的自治力量，形成对政府的依附式发展。同时，“分片管理、责任到人”的网格化管理具有明显的行政压力型体制的特点，根据上报的案件量、工作日志量等进行考核，导致一些网格员在实际工作中虚假提报案件、编造服务事项、欺上瞒下等现象层出不穷。
  目前，网格化管理已经在一些地方表现出了“行政吸纳社会”的特征，有学者指出，如果网格继续沦为科层体制的延伸，将会进一步挤压社区的自治空间，从而导致城市基层政权的“内卷化”。
  3. 基层社会的良好治理能否单纯依靠技术手段
  从各地的创新看，这些先进的技术手段包括社会信息的汲取、分类、统一编码和储存，纳入地理空间数据库，网格员借助各类通讯设备进行动态监控，将巡查过程中发现或搜集的动态信息实时上传到网格信息服务中心，并采取“信息收集—研判分类—调度处置—结果反馈—评价结案”的五步闭环工作流程，或“信息收集—立案受理—任务派遣—问题处理—结果反馈—核查结单”的六步闭环工作流程予以处理。
  在这个操作过程中，数量庞大的个体被简化为一个个抽象的代码和符号以保证网格化管理的精确和高效。但是，这种基于外在技术手段的治理往往会对社区自身的治理方式产生非常明显的挤出效应，导致传统的社区合作精神和契约精神逐渐丧失。简言之，社区天然存在的邻里感情、冷暖关怀、人情礼仪等社会资本无法被简化为数字符号，如果一味坚信数字技术的信度与效度，则数字技术越发达，基层治理就越有可能跌入“陷阱”——管理者不断完善和严密数字技术的指标体系和操作程序，其结果只会增加数字技术的形式合理性和治理成本，而无法对治理绩效做出更多的边际优化。
  另一方面，严格的、程序化的网格化管理与社区多样性之间也存在明显的张力。城市社会学家麦肯齐指出，社区的发展呈现出从简单到复杂、从综合到专门化、从集中到分散的总趋势，外来侵入和适应的持续过程使发达的社区形成有明确界限的、具有自身特有的选择性和文化性特征的分区。随着中国经济改革的推进，社区的分化现象日益明显。
  社区分化包括两个方面的内容：一是社区在地域大小、人口规模上出现差别；二是在一些城市出现了“居住分异”现象。有学者从社会空间分异的角度将中国的社区划分为单一式单位社区、传统式街坊社区、演替式边缘社区、新型房地产物业管理型社区、混合式综合社区、民族宗教式文化社区、“自生区”或移民社区等。
  从实践中看，各地的网格化管理创新具有趋同化的特点，它们大多崇尚组织结构、管理流程、监督考核的标准化而忽略了社区在历史传统、人口结构、经济发展状况等方面的差异性，看似统一严密的操作程序实际上可能无法适应基层社会治理的复杂性。
  4. 网格化管理减轻还是增大了地方压力
  网格化管理需要增加大量的人力和物力，还需要良好的技术条件作为支撑，因此这一创新模式的财政投入很大。近年来，网格化管理的成本直线上升。如果财政供给能力不足，则很容易出现“政策走样”或“制度空转”的现象。
  此外，网格入户和电子台账的增加使得街道社区的工作负担加重，网格员们出现职业倦怠，很难保证定期入户走访、第一时间提供服务，有些地区甚至出现了网格化管理“走过场”“一阵风”的问题。针对某地的一项调查显示，社区居民对“网格化管理”的满意率从2011年的94%下降到2015年的74%，下降趋势明显。
  03、网格化管理模式的调整完善及其未来走向
  1. 以公共服务为导向，增加功能性网格员的设置
  社会治理的核心在于解决民生问题。从长远看，作为微观治理的一种，网格化管理的导向是明确的，主要目标应该是公共服务，通过提升公共服务的质量来促进人们的公平感和获得感的提升，进而维护社会稳定。中国城市人口结构的一个重要特征是总人口规模庞大但家庭平均人口规模偏小，老年人口抚养比也较高。家庭人口规模偏小和老龄化社会的到来使居民对老人、儿童的陪护照料、医疗救助服务的需求量增长迅速。
  《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》中提出社区提供社会服务的“四个面向”——面向老年人、儿童、残疾人、社会贫困户、优抚对象的社会救助和福利服务；面向社区居民的便民利民服务；面向社区单位的社会化服务；面向下岗职工的再就业服务和社会保障社会化服务。
  因此，我们要以居民的公共服务需求为导向进行网格的划分和优化配置。特别是大规模增加教育、医疗、看护等功能性网格员的设置，为居民提供多元化的高质量公共产品。
  同时，需要重视网格员的职业培训，完善激励机制。很多专职网格员一岗多责，但待遇偏低，导致人员流动率较高。此外，很多网格员属于合同工，在从事网格化管理的工作中身份尴尬，难以获得社会认同，影响了工作热情。因此，需要明确网格员的职能和身份属性，探索建立专职网格员的职业上升通道和所有网格员的薪酬待遇增长机制，保障网格员工作的主动性和积极性。
  2. 弱化行政主导色彩，增强网格化管理的社会性
  网格化管理的起步阶段主要由政府力量来主导，但其目标应该是提升社区的自治能力。社会学家科尔曼观察到，“政府支持的活动与社会资本之间是一种零和博弈关系，政府的卷入导致非正式网络的衰落，削弱了社会资本”。中国的行政权力在社区发展中长期占据主导地位，以致社会力量普遍弱化。已有经验表明，“高制度化”和“低政治化”是营造社区自治的要素之一。
  一是要为社会力量大规模参与网格化管理创造良好的制度环境。
  比如美国制定的社区发展合作计划、家庭邻里改革计划、新未来计划；1995年荷兰出台的大城市政策、2000年法国颁布的《社会团结和城市更新法》（SRU）均属促进社区社会参与的制度设计。
  二是注重培育和孵化社区社会组织。社会组织体现出的社会性团结可以降低工业化社会带给个人的焦虑不安，也是社会稳定的重要支持因素。
  比如日本基层社会极其重视地缘社会关系的建构，以确保基层社会的良性发展。每个“町”内均有社区性自治组织——“町内会”，在行政、文化、社会等多个方面主导社区的有序发展。
  社会力量的参与也可以减轻地方网格化管理的成本。有数据表明，美国社区志愿服务一年创造的社会经济价值高达2250亿美元。因此，政府投入的网格化管理资金应重点培育公益性、互助性和专业性的社区组织，通过社区组织来沟通社情民意，解决社区问题。
  三是充分利用和发挥社区内的乡规民约、礼俗习惯等传统治理资源在协调人际关系、化解基层纠纷方面的积极效用。社会学家罗伯特·桑普森等人对芝加哥邻里社区的研究发现，暴力犯罪降低更为直接的原因在于非正式的社会控制和居民的凝聚力。
  3. 网格化管理应注重技术性手段和非制度文化相结合
  社区不仅具有地理的或空间的含义，更重要的是，作为一种人的群体，社区的意义体现在其是社会关系、共同价值孕育和产生的场域，包括人们的行为、相互交往、公共关系或促进人与人之间亲密关系的社会秩序。社会学家滕尼斯在区分社区与社会时强调，社会的关系建立在源于经济组织模式的理性、效率和契约责任之上，社会通过非个人的、制度化的规则约束个人行为和人际关系。社区则是由各种礼俗和传统构成的，它通过守望相助的方式把人们聚合在一起，通过来自家庭和邻居的非正式的规范约束个人行为。
  近年来，随着大数据、区块链、人工智能等技术的兴起，“技术治国、数据治国”已经成为一些地方政府推动社会治理的主导思想。但是，技术往往表现出极强的“非人情化特征”，它可以使人们产生工具理性，却无法产生亲密的社会价值，它可以影响社会管理创新的发展空间，却无法决定社会管理的成功与失败。因此，以技术化推动治理体系现代化，并不代表治理能力现代化。破解网格化治理的技术崇拜论，需融合地方性社会实践，即立足地方性结构场域，需要充分考虑和尊重治理的社会基础。
  4. 推进网格化管理需要因地制宜，合理适度，避免盲目照搬经验
  在中国，社区的分化现象较为明显。网格化管理尤其是网格的划分需要特别注意到社区本身所具有的差异性特征，充分考量社区的风俗习惯、人口结构、历史传统、经济水平等因素，避免财政预算和投入脱离实际，各地方在网格管理制度、政策特别是对网格化管理绩效的考核标准的设计上都要体现出不同网格的差异性，以防止产生形式主义等各种弊端。