PPP再度升温 新一轮提速在即

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孙韶华

  从最新数据来看，政府和社会资本合作（PPP）在经历过近两年的“低谷”发展后，二季度以来各项指标开始出现“久违”回升，释放企稳信号。今年以来，在稳投资的背景下，多地已在加码推进PPP项目，加快制定相关政策。业内预计，伴随修订后的PPP操作指南文件发布等多重因素推动之下，PPP即将开启一轮新的发展机遇期。
  近期，无论是项目数量还是行业分布，PPP都呈现出新的特点趋势。从项目数量和金额来看，财政部PPP中心发布的最新数据显示，7月份PPP签约落地项目和投资额两个指标出现同步上升的情况，其中7月份新入库项目98个，投资额2510亿元，投资额环比上升25.1%；签约落地项目80个，投资额1480亿元，环比上升103.3%。
  从行业来看，新入库项目中约超过八成属于“两新一重”。例如，7月份“两新一重”新入库项目73个，投资额2328亿元，占全部新入库项目的92.7%；签约落地项目61个，投资额990亿元。PPP项目覆盖范围越来越广，不仅拉动了社会投资，也降低了公共设施建设成本，助力民生改善。
  总体数据显示，2014年我国正式启动PPP模式以来，至今年7月底，累计入库项目9668个、投资额15万亿元；签约落地项目6626个、投资额10.4万亿元，落地率68.5%。
  事实上，从趋势来看，二季度PPP各项指标就开始出现10个季度以来第一次明显回升。
  大岳咨询有限公司总经理金永祥表示，从2018年一季度到2019年四季度，PPP的数据一直在下降，2019年四季度略微有所反弹，今年年初受疫情影响又再度探底。事实上4月以来回弹趋势已经特别明显，如果扣除疫情影响，企稳已经有10个月以上，由此来看，拐点已经基本成立。
  谈及反弹的原因，金永祥认为，一方面经过近两年多的实践，各界对PPP的认识逐渐趋于理性，另一方面，在稳投资稳经济的背景下，PPP作为基础设施建设的有效融资模式，可以发挥作用，相比其他融资模式有一定的优势。
  在国家发展改革委投资研究所体制研究室主任吴亚平看来，今年以来PPP模式应用回暖更多属于理性的回归，“毕竟PPP模式在很多方面相比公建公营模式而言有一定的优势，如有助于平滑年度政府财政支出，也有利于提高运营效率。规范操作的PPP项目实际上也有利于防风险。”
  吴亚平表示，PPP模式属于一种基础设施和公共服务领域的供给模式，也是一种投融资模式，属于长期的制度性安排，不应视为一种短期的宏观调控工具。“地方政府不能说经济形势不好的时候就大力运用PPP模式，形势好转的时候就摒弃PPP模式。但是在经济下行压力较大的时候加大PPP模式的运用，客观上也有助于扩大投资需求从而促进稳投资稳增长。”
  从地方来看，作为PPP重要参与方，多地启动新一轮PPP发展工作，PPP模式又一次成为部分地区的发展重点，被寄予厚望。数据显示，今年以来在库项目投资额净增量前五位是云南、山西、河南、江西、浙江。
  上半年，包括广西、宁夏、山东、江苏等地相继出台了规范或鼓励PPP发展的政策。例如，宁夏出台的《关于加快规范推进政府和社会资本合作模式促进经济高质量发展的若干措施》强调，政府投资新建城镇污水和垃圾处理、收费公路、城市供热、供水等项目原则上要全部采用PPP模式实施，其他政府投资新建的、具有一定收益的项目优先采用PPP模式。
  值得关注的是，业内指出，和PPP模式刚启动几年的热潮不同，本轮发展中，都将绩效管理等制度建设提上了日程，地方政府管理水平和项目运营水平的相应提升也愈加重要。
  今年2月财政部PPP中心发布《关于加快加强政府和社会资本合作（PPP）项目入库和储备管理工作的通知》，要求加快项目入库进度，切实发挥PPP项目补短板、稳投资作用。3月，财政部发布《政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引》，进一步规范PPP项目全生命周期绩效管理工作。此外，修订版的《政府和社会资本合作模式操作指南》也有望近期出台。
  “经历过2014年至2017年之间的迅猛增长，相当的PPP项目已经开始进入建设运营阶段，可以说进入‘后PPP时代’，绩效管理就起到重要作用，也逐渐从过去重建设轻运营过渡到重运营的阶段，对地方政府的管理工作也提出了新的课题。”金永祥说。
  “从政策导向上，要积极推广PPP模式，从具体PPP项目的操作层面，要审慎运用PPP模式，总体上看好PPP发展前景，运动式开展和非理性地害怕采取，都是不应当的。”吴亚平指出。在他看来，从我国的经济发展阶段看，从城镇化和基础设施发展阶段看，“十四五”时期，每年1万亿元左右的PPP项目投融资落地，属于比较合适的规模。
  吴亚平强调，PPP模式的基本要求是“专业的人做专业的事”，这不仅是对社会资本方的要求，也是对政府方包括项目实施机构和政府出资人代表的要求。在他看来，当前的PPP制度建设，最重要、最紧迫的是要提高地方政府的PPP管理能力。
  总的来看，业内指出，预计年内PPP企稳反弹的趋势将会逐渐明朗。伴随制度的完善、认识水平和管理水平的提升，PPP将在规范和理性中迎来新一轮的提速发展，助力稳投资的效果将更加显现。
  北京默鸣律师事务所首席产业专家卓识表示，PPP模式推广将近七年以来，已成为各级政府项目操作的常规模式之一，当前，PPP模式作为一种平滑财政支出压力的成熟工具，运用有其内外动力和外在的现实意义。预计PPP下一阶段发展会更加稳健。PPP所涉及的方向主要是基础设施和公共服务，项目所在区对于固定资产投资的拉动效果会很明显，也有助于整体稳就业。